編者按

這是在中國式現(xiàn)代化新征程中，發(fā)生在南粵大地改革前沿的一次“城市發(fā)展用地從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變”的生動實踐：近年來，面對傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，新增產(chǎn)業(yè)用地嚴重不足，大量鋅鐵皮廠房高能耗、低產(chǎn)出問題突出，也導致城鄉(xiāng)形態(tài)陳舊落后、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)隱患集中的困局，廣東中山以改革創(chuàng)新突破路徑依賴，通過全域低效工業(yè)園改造，在平穩(wěn)有序中讓近5萬畝村鎮(zhèn)低效用地煥發(fā)新生。

回顧三年“工改”實踐，中山以“不在困難面前卻步、越是困難越向前”的決心和勇氣，主動擔當作為，敢于啃硬骨頭，敢于破利益藩籬，聚黨群共識，促多贏格局，終至踏平坎坷成大道，實現(xiàn)空間重構、產(chǎn)業(yè)升級、城市提質(zhì)、生態(tài)治理、強村富民的系統(tǒng)性變革。中山“工改”，對先發(fā)地區(qū)低效用地再開發(fā)、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型具有借鑒意義。

改革開放初期，南粵大地改革春風乍起，外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，村鎮(zhèn)工業(yè)園遍地開花，推動珠三角城市加速邁進工業(yè)化。時移世易，“村村點火，戶戶冒煙”的村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展模式走到盡頭，占據(jù)大片土地的村鎮(zhèn)鋅鐵皮廠房，被雨打銹蝕呈褐紅色，變成一塊塊“銹斑”。工業(yè)化轉(zhuǎn)型陷入瓶頸，珠三角還有空間嗎？還能繼續(xù)發(fā)展嗎？類似的質(zhì)疑紛紛出現(xiàn)。

“廣東四小虎”之一的中山市是其中的代表。2012年至2021年間，中山陷入“下降的10年”，GDP總量排名下滑，工業(yè)投資總額跌落。不僅如此，中山還因治水不利，成為2021年中央環(huán)保督察通報的負面案例。

2022年至2024年的三年間，中山在沒有大政策、大投資，亦無百億級大項目落地、財政捉襟見肘的條件下，通過一場“自救”，走出了“負循環(huán)”——工業(yè)投資總額三年翻一番、年均增長26%，GDP增速穩(wěn)居廣東前列，并通過僅不到20億元的財政投入，預計撬動新增投資超1800億元。

記者調(diào)研了解到，轉(zhuǎn)變的關鍵就在于村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級實踐（以下簡稱“工改”）。通過“工改”，中山淘汰高污染高排放企業(yè)，盤活低效土地，探索出一條傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑。

廣東中山一度陷入發(fā)展“死結”

中山曾被譽為“廣東四小虎”，以專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟聞名全國。上世紀八九十年代，一批村鎮(zhèn)工業(yè)園拔地而起，中山由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣成長為工業(yè)強市。

但隨著發(fā)展模式紅利殆盡，曾帶動經(jīng)濟騰飛的11.2萬畝村鎮(zhèn)工業(yè)園，因結構欠優(yōu)、環(huán)境臟亂、產(chǎn)業(yè)低端、安全隱患突出，變成了困住城市發(fā)展的“死結”。2012年至2021年，中山GDP總量排名從全省第五名大幅下滑，GDP增速在2019年跌至1.1%。

經(jīng)濟失速的背后是工業(yè)失速。中山以工業(yè)立市，但這十年間，中山工業(yè)投資總額不增反降，從2012年的307.4億元跌至2021年的288.9億元，占固定資產(chǎn)投資總額比重由超三成跌至不足兩成。

“中山在最需要轉(zhuǎn)型的時候，還遇上了財政的最低谷。”中山市副市長陳暉東說，拆除11.2萬畝村鎮(zhèn)低效工業(yè)園，需要支付租金補償、上蓋物補償、騰挪安置費用等大量資金，但彼時中山財政極為困難。

陳暉東介紹，當時的中山已是“手無寸土”，增資擴產(chǎn)、招商引資項目落不了地，一大批本土骨干企業(yè)外遷。土地開發(fā)強度接近40%，最高的鎮(zhèn)街達86.9%，部分鎮(zhèn)街十年未出讓工業(yè)用地。

與落后產(chǎn)業(yè)相伴的是城市生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。“過去，村鎮(zhèn)工廠大量廢水直排河涌。河涌里的水看著像芝麻糊，聞著臭氣熏天。”一名村鎮(zhèn)工業(yè)園居民說。

據(jù)了解，截至2021年底，中山的排污廠企達5萬多家，大部分集中在村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)。2021年，中央環(huán)保督察組通報中山市落實上級治水決策部署不力，推進中央生態(tài)環(huán)保督察問題整改不到位。

“工改”勢在必行，但舊廠房的背后潛藏著難以解開的“利益板結”。

一方面，中山工業(yè)用地破碎，11.2萬畝的村鎮(zhèn)低效工業(yè)園平均容積率不足0.6，已出讓土地中70%的地塊面積小于10畝/宗，私營企業(yè)和自然人權屬地塊占比近80%。部分以長租期低租金、以租代售等方式獲取土地使用權的低效廠房業(yè)主往往又“二道”“三道”倒手，利益板結固化，絆住發(fā)展手腳。

另一方面，低效村鎮(zhèn)工業(yè)園里的部分產(chǎn)業(yè)，在中山的供應鏈里不可或缺。中山小欖鎮(zhèn)一名基層干部說，正是一些看似高污染低效率的小工廠，填補和構成了產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，由此形成的產(chǎn)業(yè)集群是中山制造業(yè)不可缺少的一部分。

解轉(zhuǎn)型之結：“活政策”帶來“新增長”

2022年至2024年間，通過“工改”，中山累計拆除整理低效工業(yè)用地超4.8萬畝，服務增資擴產(chǎn)和招商引資企業(yè)超1800家，預計新增投資總額1862億元，其中絕大部分投資來自民營投資和社會資本。

記者在中山看到，通過激活工業(yè)“地利”，激發(fā)企業(yè)投資熱情，中山正在實現(xiàn)從“村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園”到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園”的轉(zhuǎn)變。

在中山翠亨新區(qū)，看著新廠房拔地而起，莎麗科技股份有限公司董事長劉鳳祥終于解開了多年的心結。

“我們位于翠亨新區(qū)的土地由于歷史原因，項目用地和房產(chǎn)手續(xù)不完善，導致新廠房建設項目近20年來都無法報建，增資擴產(chǎn)計劃先后擱淺。”劉鳳祥說，根據(jù)中山新出臺的政策，公司能完善用地手續(xù)，解決歷史用地問題，滿足實際生產(chǎn)需要。

這是中山“工改”政策的縮影。中山市自然資源局副局長鄧宇文說，中山用好廣東省“三舊”改造政策，把2010年后實施建設的低效工業(yè)用地也納入其中、同等享受市級權限優(yōu)惠政策，同時針對缺失合法用地手續(xù)的村集體土地，通過改造完善用地手續(xù)、所繳納土地出讓金基本返還村集體，推動一批土地利用合法化，讓企業(yè)投資更安心、更放心。

此外，中山還創(chuàng)新“單一主體歸宗+連片獎勵”模式，將改造稅收成本壓減90%，激發(fā)一大批5畝、10畝的低效工業(yè)用地連片改造；出臺86項村鎮(zhèn)工業(yè)園改造升級新政，清理市鎮(zhèn)兩級制定的113項舊政策，降低改造廠房自持比例，提高容積率和廠房限高；將審批流程壓減50%、審批時間從20天壓縮至3天，充分激發(fā)了社會力量和民間投資自主改造的積極性。

針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)造成的污染問題，中山提出了“環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園”模式，通過將同一產(chǎn)業(yè)或同一地區(qū)企業(yè)的某些特定產(chǎn)污環(huán)節(jié)聚集，實現(xiàn)集中治污，解決單個企業(yè)環(huán)保設施投入不足、治理效率低下等問題。

數(shù)據(jù)顯示，中山拆除違建和危舊廠房501宗，2024年低效工業(yè)園發(fā)生火災相比2021年下降近30%，超2500家污染企業(yè)將實現(xiàn)“園區(qū)集聚、統(tǒng)一治污、產(chǎn)業(yè)提升”，通過源頭治污推動城鎮(zhèn)建成區(qū)基本消除黑臭河涌。

連片優(yōu)質(zhì)空間有效承接珠江口東岸產(chǎn)業(yè)外溢、支撐新招引項目落地。“有了優(yōu)質(zhì)的土地和廠房，不少企業(yè)就找上門來。”小欖鎮(zhèn)黨委副書記吳鑄輝說，受困于土地空間不足，過去鎮(zhèn)上從沒有招引過10億元以上的企業(yè)，而“工改”之后，“一口氣就來了3家”。

解利益之結：“小投入”撬動“大投資”

在有限的財力下，如何用小投入撬動千億投資？記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，結合不同情況，中山探索了多種答案。

中山黃圃鎮(zhèn)大岑片區(qū)聚集了大量家電企業(yè)，是遠近知名的“家電島”。黃圃鎮(zhèn)黨委書記梁泳輝介紹，大岑片區(qū)創(chuàng)新運用周轉(zhuǎn)性扶持資金1.1億元，結合“工改”基金5000萬元，通過出資組建村屬大岑灣投資公司等方式，成功爭取銀行貸款4億元，獲得貼息補助約914萬元，一舉解決了整備資金難題。

小欖鎮(zhèn)績東二社區(qū)黨委書記李冰說，社區(qū)主動申請將集體建設用地轉(zhuǎn)為國有建設用地，通過協(xié)議出讓的方式供地到集體名下的全資子公司，讓土地以更靈活的方式入市，為社區(qū)融資、籌集更多發(fā)展資金創(chuàng)造條件。

面對“為什么要搬”“憑什么要拆”的質(zhì)疑，中山多措并舉破除利益固化藩籬。

中山建立市鎮(zhèn)兩級“一把手”掛帥的指揮部，全部鎮(zhèn)街簽訂責任狀，先后4次抽調(diào)近500名市直機關優(yōu)秀黨員干部奔赴一線，與鎮(zhèn)街干部并肩行動，入廠房、進家門、聽訴求、講政策，讓村鎮(zhèn)工業(yè)園改造的好政策走進村企、落地見效。

“市、鎮(zhèn)工改干部牽頭對接權利人、生產(chǎn)型企業(yè)和二房東，僅用兩個月時間，就完成了從土地談判到工地項目落地的全過程。”廣東誠藝控股集團有限公司執(zhí)行董事韓文輝說，“誠藝·外沙科創(chuàng)園”成功運用該模式，將原有82個權利人整合為單一主體，僅用9個月就“蝶變”成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

中山市工改辦相關負責人介紹，中山注重平衡利益，對原租賃人的剩余租期作合理補償，妥善騰挪安置優(yōu)質(zhì)企業(yè)，通過長短結合、錢物兼有等方式推動改造收益反哺村集體，鼓勵市屬國企和鎮(zhèn)屬公有企業(yè)“統(tǒng)租統(tǒng)管”集體物業(yè)，充分激發(fā)市場力量；通過執(zhí)法解決既得利益者“獅子大開口”的棘手問題，加快盤活低效用地。

“我們不搞‘強拆’，而是依法依規(guī)，發(fā)揮環(huán)保、安全生產(chǎn)執(zhí)法效力，組織廣大干部日夜兼程進村入企，反復動員，一塊塊地、一個個企業(yè)談，工作一直做到通為止。”中山市委書記郭文海說。

改造為村鎮(zhèn)注入了增收致富新動力。數(shù)據(jù)顯示，中山“工改”以來，累計建設千畝以上連片項目2個、500畝以上4個、100畝以上83個，改造后的村集體物業(yè)價值普遍提升10倍以上，集體收入大幅增長，增幅最高的達30倍，以“一子落”帶動了“滿盤活”。

土地現(xiàn)實之困是包括珠三角在內(nèi)全國不少先發(fā)地區(qū)面臨的共性難題。中山“工改”總結出的“10種模式”“五字經(jīng)”不僅破解了土地困局，解開了城市轉(zhuǎn)型之結，更為傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型探了路、破了題。

郭文海表示，低效工業(yè)園改造升級是鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，要探索打造連片跨鎮(zhèn)街萬畝級產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合。

如今，中山“工改”勢能依然澎湃。這場以改革破局的“自救”，將為這座制造業(yè)城市趕上新一輪高質(zhì)量發(fā)展提供強勁引擎和新的動力。（記者 陳凱星 周強 熊嘉藝）