文 | 冒佩華 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講席教授、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特聘研究員

2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級(jí)行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以縣城為樞紐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地，既能將城市的資本、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能，又能通過鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化資源為城市發(fā)展提供支撐，在要素配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等方面構(gòu)建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新范式。

一方面，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有助于打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的梗阻。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系中的要素流動(dòng)呈現(xiàn)出明顯的“虹吸效應(yīng)”，勞動(dòng)力、資本等要素持續(xù)向城市集聚，而農(nóng)村土地、生態(tài)資源則因產(chǎn)權(quán)界定模糊與市場化機(jī)制缺失長期處于低效配置狀態(tài)。縣域經(jīng)濟(jì)通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系，建立起要素雙向流動(dòng)的資源配置機(jī)制。另一方面，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)有助于重構(gòu)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工格局。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系多呈現(xiàn)垂直分工特征，城市以第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)村往往局限于初級(jí)產(chǎn)品供給，這種割裂導(dǎo)致農(nóng)村長期依附于城市發(fā)展，難以形成自主產(chǎn)業(yè)。縣域經(jīng)濟(jì)通過構(gòu)建橫向分工與縱向整合相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)從梯度轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向有機(jī)融合。

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)是通過小城鎮(zhèn)與農(nóng)村融合賦能鄉(xiāng)村振興。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素交匯之所，在城鄉(xiāng)融合中扮演著“聯(lián)結(jié)人”角色。小城鎮(zhèn)憑借要素集聚的優(yōu)勢，支持農(nóng)村破除發(fā)展要素流失、產(chǎn)業(yè)斷層與組織弱化的瓶頸；農(nóng)村則依托資源稟賦與空間條件，為小城鎮(zhèn)功能的輻射提供廣闊腹地。

首先，小城鎮(zhèn)有助于彌補(bǔ)農(nóng)村發(fā)展要素的劣勢。小城鎮(zhèn)能夠集聚并向農(nóng)村輸送管理型人才，這類人才的核心價(jià)值不在于技術(shù)專精，而在于其整合分散的經(jīng)營主體、重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系的組織能力。通過創(chuàng)新合作社模式、搭建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶轉(zhuǎn)化為具有市場議價(jià)能力的經(jīng)營聯(lián)合體，從根本上改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織形態(tài)。小城鎮(zhèn)的科技服務(wù)平臺(tái)能夠成為農(nóng)業(yè)技術(shù)擴(kuò)散的中轉(zhuǎn)站，通過將標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)流程、數(shù)字化管理工具向農(nóng)村傳導(dǎo)，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向精準(zhǔn)化、智能化轉(zhuǎn)型。小城鎮(zhèn)通過完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，借助供應(yīng)鏈金融、土地經(jīng)營權(quán)抵押等工具，破解農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)難題，引導(dǎo)社會(huì)資本支農(nóng)惠農(nóng)。

其次，小城鎮(zhèn)通過提供公共服務(wù)、改善基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。通過教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的梯度配置，小城鎮(zhèn)形成對(duì)農(nóng)村人口的適度集聚效應(yīng)，既避免了資源過度向大城市集中，又為農(nóng)村留住人才創(chuàng)造了可能。基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化布局，降低了物流、信息、能源的流通成本，使分散的農(nóng)村資源在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)并優(yōu)化配置。此外，依托縣域統(tǒng)一的要素交易平臺(tái)與產(chǎn)權(quán)管理體系，小城鎮(zhèn)通過制度供給為農(nóng)村資源資本化提供實(shí)現(xiàn)路徑，使土地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)等“沉睡資源”轉(zhuǎn)化為可交易、可增值的發(fā)展資本。

再次，小城鎮(zhèn)與農(nóng)村融合發(fā)展能夠構(gòu)建縱向整合與橫向聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。在縱向上，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了關(guān)鍵支撐：前端通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化原料基地與精深加工園區(qū)，將初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為高附加值商品；后端依托物流樞紐與電商平臺(tái)建設(shè)，打通農(nóng)產(chǎn)品上行與工業(yè)品下行的雙向通道。這種“前延后伸”的產(chǎn)業(yè)鏈布局，使農(nóng)村得以突破生產(chǎn)環(huán)節(jié)的價(jià)值鎖定，通過參與加工、流通等環(huán)節(jié)分享產(chǎn)業(yè)增值收益。在橫向上，小城鎮(zhèn)有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)與文化旅游、健康養(yǎng)生等業(yè)態(tài)深度融合，引導(dǎo)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)從同質(zhì)化競爭轉(zhuǎn)向差異化發(fā)展。

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的落腳點(diǎn)在以縣城為樞紐實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。作為連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體，縣城不僅要發(fā)揮在縣域內(nèi)的引領(lǐng)作用，而且要通過內(nèi)外協(xié)同發(fā)展成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要樞紐。

縣城的樞紐作用體現(xiàn)在對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建能力上。作為行政、經(jīng)濟(jì)、文化三重功能的復(fù)合載體，縣城通過要素配置機(jī)制的重塑，將分散的縣域空間整合為有機(jī)系統(tǒng)。在要素流通維度，縣城通過建立統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)與人力資源市場，使土地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)等權(quán)益實(shí)現(xiàn)跨空間優(yōu)化配置，小城鎮(zhèn)的銜接功能則將這些要素精準(zhǔn)傳導(dǎo)至農(nóng)村生產(chǎn)單元。在產(chǎn)業(yè)組織層面，縣城通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)來優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。高附加值產(chǎn)業(yè)集聚縣城，配套產(chǎn)業(yè)梯度分布至小城鎮(zhèn)，基礎(chǔ)性生產(chǎn)單元?jiǎng)t布局于農(nóng)村，有效改進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展能力。此外，縣城作為城與鄉(xiāng)的交匯點(diǎn)，通過優(yōu)化制度供給可以更好消除城鄉(xiāng)壁壘、降低要素流動(dòng)成本、盤活存量資源價(jià)值，進(jìn)一步釋放城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在活力。

縣城的樞紐作用表現(xiàn)為對(duì)內(nèi)外資源的整合轉(zhuǎn)化能力。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的次級(jí)節(jié)點(diǎn)，縣城通過交通基礎(chǔ)設(shè)施與信息通道建設(shè)，既承接城市的技術(shù)溢出與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又將縣域特色資源接入更廣闊的市場網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)縣城將外部資本、技術(shù)要素與本地勞動(dòng)力、土地資源創(chuàng)造性結(jié)合時(shí)，便能培育出具有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)集群。另外，在要素整合方面，縣城通過建立要素交易中心，使縣域土地經(jīng)營權(quán)、碳排放權(quán)等要素權(quán)益有序流轉(zhuǎn)，既提升了資源使用效率，又為鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化開辟了通道。

發(fā)揮縣城樞紐功能的最終目標(biāo)，在于構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型治理范式。通過建立縣域統(tǒng)一的要素市場、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與公共服務(wù)體系，縣城將分散的行政單元轉(zhuǎn)化為協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)共同體。在要素配置方面，縣城通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、土地、技術(shù)的動(dòng)態(tài)匹配，使小城鎮(zhèn)能夠根據(jù)比較優(yōu)勢承接適宜產(chǎn)業(yè)；在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面，縣城制定縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)各小城鎮(zhèn)功能定位，避免同質(zhì)化競爭；在生態(tài)補(bǔ)償方面，縣城通過縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。這種范式既保持了“縣城—小城鎮(zhèn)—農(nóng)村”縣域三級(jí)單元的差異化特征，又通過制度設(shè)計(jì)形成發(fā)展合力。縣城通過國土空間規(guī)劃劃定生態(tài)紅線與產(chǎn)業(yè)邊界、小城鎮(zhèn)依據(jù)主體功能定位發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村依托資源稟賦培育綠色產(chǎn)業(yè)，縣域空間從機(jī)械拼合轉(zhuǎn)向有機(jī)共生。這種變革的深層邏輯是通過縣城的制度創(chuàng)新能力將城鄉(xiāng)差異轉(zhuǎn)化為互補(bǔ)優(yōu)勢，使發(fā)展成果在縣域三級(jí)單元間實(shí)現(xiàn)普惠共享。

需要注意的是，在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，要避免發(fā)展模式異化的負(fù)面影響。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能重蹈“先污染后治理”的覆轍，要以其生態(tài)承載力為產(chǎn)業(yè)布局的前提。防范城鄉(xiāng)環(huán)境治理的割裂化傾向，不能以鄉(xiāng)村生態(tài)退化為代價(jià)改善縣城發(fā)展環(huán)境。避免工業(yè)化思維對(duì)鄉(xiāng)土文化的消解，要將生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等理念與現(xiàn)代技術(shù)有機(jī)結(jié)合，在空間重構(gòu)中保留鄉(xiāng)村肌理與傳統(tǒng)智慧。