文 | 繆因知 南京大學(xué)法學(xué)院教授

今年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表委員圍繞制定金融法建言獻(xiàn)策。全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告也明確指出，今年將圍繞健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，制定金融法、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等。這與黨的二十屆三中全會(huì)的相關(guān)決策部署一脈相承。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，其內(nèi)容豐富，體系龐大。推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)，必然需要法治提供有力支撐。近30年來(lái)，我國(guó)不斷完善金融法律體系建設(shè)。在金融組織法方面，由于金融機(jī)構(gòu)屬于特殊企業(yè)，施行牌照準(zhǔn)入管理，故對(duì)其制定了特殊的資本規(guī)則和行為規(guī)則，比如目前實(shí)施的商業(yè)銀行法等。在金融規(guī)制法方面，既包括政府對(duì)金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的法律，如銀行業(yè)監(jiān)督管理法，也包括政府實(shí)施金融相關(guān)行為的法律，如中國(guó)人民銀行法，這些都屬于典型的公法。在金融交易法方面，主要涉及金融機(jī)構(gòu)、金融客戶之間開(kāi)展買賣活動(dòng)的規(guī)范，屬于典型的私法。在傳統(tǒng)上，為了便于認(rèn)識(shí)和執(zhí)行，我國(guó)通常采用行業(yè)立法的模式，即在一部單行法中兼容上述三類規(guī)范。典型如證券法，其涵蓋了“證券交易”“證券公司”“證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”等章節(jié)。

從黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）的相關(guān)表述看，制定金融法與強(qiáng)化金融監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容在一起。因此，筆者認(rèn)為，政策基調(diào)并不是要制定統(tǒng)管一切的金融法，其主要是作為金融監(jiān)管的法制載體，不包括一般的金融交易規(guī)則、金融組織規(guī)則，更不宜納入金融活動(dòng)中常見(jiàn)的其他民商事活動(dòng)的相關(guān)法律規(guī)則。而且，即便是基于監(jiān)管法的定位，擬制定的金融法也宜以總則性質(zhì)的監(jiān)管規(guī)范為主，而無(wú)需為了規(guī)模從各部門法中“抽調(diào)”具體監(jiān)管規(guī)則。

從空間維度看，具體的金融機(jī)構(gòu)治理標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)則、執(zhí)法規(guī)范等仍需由相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)承載，以做到實(shí)事求是、對(duì)癥施策，避免“多鞋一碼”。目前，我國(guó)金融市場(chǎng)仍然是以分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管為主的格局。在部委層面，中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)處于并立狀態(tài)。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局內(nèi)部也設(shè)立了多個(gè)銀行監(jiān)管司和保險(xiǎn)監(jiān)管司。這符合金融市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和監(jiān)管實(shí)際需求。

從《決定》本身看，“深化金融體制改革”部分也對(duì)中國(guó)人民銀行法、證券法提出了具體的要求與期待，比如“加快完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制”“強(qiáng)化上市公司監(jiān)管和退市制度”“完善大股東、實(shí)際控制人行為規(guī)范約束機(jī)制”。無(wú)論是從立法的科學(xué)性、體系性出發(fā)，還是從便于各方守法、執(zhí)法的角度看，這些單行法更適宜保持自有體系的完整，繼續(xù)踐行原有的融組織、交易和監(jiān)管規(guī)則于一法的道路。與此同時(shí)，如果中國(guó)人民銀行法、證券法不成為擬制定的金融法的一部分的話，保險(xiǎn)法、商業(yè)銀行法等金融領(lǐng)域的其他法律也沒(méi)有必要整體或拆散后納入金融法。

相關(guān)立法動(dòng)態(tài)也佐證了這一點(diǎn)。2024年11月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)表示：“做好金融法起草工作，配合全國(guó)人大常委會(huì)推進(jìn)金融穩(wěn)定法、反洗錢法后續(xù)審議工作。推動(dòng)加快制定修訂中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券投資基金法、國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例等法律法規(guī)。”今年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告在談到高質(zhì)量推進(jìn)立法工作時(shí)，也提到制定金融穩(wěn)定法、修改銀行業(yè)監(jiān)督管理法。可見(jiàn)，金融法和諸多已有的以及未出臺(tái)的金融法律法規(guī)，如金融穩(wěn)定法，正處于有序分步推進(jìn)的過(guò)程中。

從時(shí)間維度看，金融法和分則性的具體金融法律規(guī)范相對(duì)獨(dú)立，可以保持金融法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。為了適應(yīng)實(shí)際需求，金融領(lǐng)域的法律規(guī)范，特別是監(jiān)管規(guī)范變動(dòng)頻率一般較高。如果金融法承載內(nèi)容過(guò)多、修改太頻繁，并無(wú)太大必要。總之，筆者認(rèn)為，擬制定的金融法中更為統(tǒng)括、指引的監(jiān)管規(guī)則和單行法中更為具體、細(xì)致的規(guī)則可以并行不悖，分別發(fā)揮作用，從而更好地發(fā)揮制度協(xié)同作用，促進(jìn)金融法治建設(shè)。