文 ｜ 遲福林 中國（海南）改革發展研究院院長

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。黨的二十屆三中全會提出，“完善城鄉融合發展體制機制”“促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”。

從總的情況看，城鄉差距仍是導致區域差距、貧富差距的重要因素。從全國的情況看，區域差距的重要原因之一在于城鄉差距。進入新發展階段，要繼續把縮小城鄉差距作為扎實推進共同富裕的首要任務。

以縮小城鄉差距扎實推進共同富裕

我國是一個發展轉型大國，農村人口占很大比重。改革開放40多年來，隨著我國工業化進程不斷深入，城鄉差距逐步縮小。在全面深化改革中扎實推進共同富裕，仍然要把持續縮小城鄉差距作為重大任務。

國務院發展研究中心年初發布的《中國發展報告2023》顯示，我國收入分配關系有所改善，居民收入增長與經濟增長基本同步，城鄉、地區之間居民收入差距縮小，脫貧人口和農民工等重點群體收入穩步增長。總體看，自2012年至2022年這10年來我國城鄉居民收入相對差距持續縮小。但需要注意的是，2022年，我國居民可支配收入基尼系數為0.467，仍處于收入差距較大的國家行列。2023年，我國收入最低的20％居民人均可支配收入僅為全國居民人均可支配收入的23.5％，比2013年下降0.5個百分點；兩者可支配收入差額達到3萬元。

導致居民收入差距較大的重要因素是城鄉收入差距。有研究表明，城鄉居民收入差距對總體收入差距的貢獻率為40％－60％。2023年，東部地區與西部地區人均可支配收入之比為1.6：1，但全國城鄉居民可支配收入之比為2.39：1；若將教育、醫療、養老等因素考慮在內，城鄉差距可能會更大。此外，城鄉差距也是導致不同群體收入差距的主要因素。由于我國城鄉二元制度尚未完全打破，城鄉居民收入水平與收入結構存在較大差異。以財產性收入為例，2023年城鄉居民財產性收入差距達到10：1。

要以縮小城鄉差距為重點促進共同富裕。從浙江的實踐看，城鄉收入差距明顯縮小成為其推進共同富裕的突出亮點。2023年，浙江城鄉居民人均可支配收入之比為1.86：1，遠低于我國城鄉居民收入差距平均水平（2.39：1）；與2004年2.43：1的差距相比，下降了24％。提升農村低收入群體的收入水平，成為縮小城鄉差距的重中之重。例如，2023年我國80％的農村居民可支配收入低于全國平均水平。為此，要盡快制定實施一批縮小城鄉差距的重大舉措，以實現“2035年收入差距明顯縮小”“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的基本目標。

以基本公共服務均等化縮小城鄉差距

黨的二十屆三中全會指出，“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”。縮小城鄉差距，“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，重中之重是推進城鄉基本公共服務均等化，突破口在于全面實現農民工市民化，并由此大幅縮小城鄉實際收入差距。

加快農業轉移人口市民化。數量巨大的農民工群體成為影響城鄉收入差距的重要因素。2013年以來，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差額始終保持在18個百分點左右。也就是說，近3億農民工及其家屬尚未有效融入城鎮。由于難以完全享受到城市公共服務，增加預防性儲蓄成為眾多農民工的無奈選擇。例如，城市居民的儲蓄率為30％左右，而農民工的儲蓄率高達70％左右。農民工市民化進程滯后，不利于我國社會結構、收入結構調整和消費潛力釋放，成為逐步實現共同富裕的重要掣肘。

在有條件的地區全面實行居住證制度。2023年，我國外出農民工平均年齡為38.9歲。也就是說，1980年及以后出生的新生代農民工已成為外出農民工的主體，他們對落戶城市的需求日趨強烈。按照黨的二十屆三中全會要求，有條件的地區要盡快全面實行與基本公共服務直接掛鉤的居住證制度，由此徹底改變城鄉二元戶籍制度，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過得體面。

提升城鄉基本公共服務均等化水平。從現實情況看，由于社會保障支出水平較低，使得其在縮小收入差距方面的作用十分有限。例如，有研究表明，我國的收入再分配政策僅使得基尼系數下降10％左右，這與大部分歐洲國家20％－40％的水平有明顯差距。城鄉社會保障支出結構不平衡加大城鄉收入差距。以2020年為例，城鎮職工基本養老保險每月領取的金額是城鄉居民基本養老保險領取金額的16倍以上，兩者的絕對差距比2015年擴大了42％。

讓土地成為廣大農民的財富，是全面深化農村改革的重大任務

黨的二十屆三中全會提出，“構建城鄉統一的建設用地市場”。從現實情況看，由于農村土地要素市場化配置機制尚未建立，城鄉統一的土地交易市場面臨多方面制度性障礙，由此成為盤活農村土地資源、提高農民財產性收入的重要掣肘。

全面落實農民土地財產權。土地是農業最基本的生產資料，是廣大農民最可靠的保障，也是農村最大的財富所在。全面落實農民土地財產權，將明顯增加農村居民收入，將加快促進農業規模化、現代化進程。有研究表明，農村土地流轉將使得農村居民可支配收入提升34％，將使得城鄉居民可支配收入比由2.38：1縮小至1.77：1。目前，農民土地財產權及其用益物權尚未得到有效保障，農村土地財產權改革仍面臨著一系列的矛盾與挑戰難題。例如，如何推進城鄉統一的建設用地市場？如何解決新型城鎮化與宅基地之間的矛盾與問題？如何做實農民土地財產權？為此，建議從法律上進一步明確農民的土地用益物權，擴大用益物權的范圍，給予經營主體更加穩定的預期。進一步解決好農民和土地的關系，不僅是促進農業現代化的客觀需求，也是縮小城鄉差距、促進共同富裕的重大任務。

在“兩個嚴格”（嚴格農村土地用途規制和規劃限制）前提下，充分發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，以提升農村土地的使用價值。其中，重在改變農村土地承包權流轉僅限于集體成員內流轉的相關規定，在嚴格保護農民土地使用權的同時，吸引社會資本進入農村農業，以明顯提升農村土地利用價值。此外，要打破城鄉建設用地的市場分割，形成兩種所有制土地“同地同權同價”的平等制度安排，建立統一的城鄉土地市場。

從法律上賦予農民宅基地使用權的完整權利。有研究顯示，若進行市場化流轉，每年宅基地流轉的市場價值合計約4.4萬億元。要進一步完善農民宅基地的統計和登記工作，把宅基地的所有權和使用權分離，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承的完整權利。要放寬農民住房流轉的限制條件，盡快改變轉讓限于本村村民之間的半商品化狀況等等。