張效羽 中央黨校（國家行政學院）政法部副教授、國家行政學院行政法研究中心副主任
現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府投資，但政府投資應當科學化、規(guī)范化、可預期化，否則政府投資就可能成為妨礙經(jīng)濟健康發(fā)展的不利因素。
2019年5月5日，國務院頒布《政府投資條例》，對政府投資的基本原則、基本程序和監(jiān)督管理等事項進行明確規(guī)定，是我國政府投資走上法治化道路的重要里程碑，對規(guī)范政府投資，促進經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展有重要意義。
一、出臺《政府投資條例》是全面深化經(jīng)濟體制改革的重要舉措
自黨的十八屆三中全會以來，全面深化經(jīng)濟體制改革就成為中國全面深化改革的重頭戲。全面深化經(jīng)濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”具有高度相關(guān)性。
市場在資源配置中無法起到?jīng)Q定性作用，其根源往往是政府不能很好地發(fā)揮自己的作用。政府不科學、不規(guī)范的市場干預，是市場在資源配置中無法起到?jīng)Q定性作用的關(guān)鍵因素。因此，促使政府“看得見的手”活動規(guī)范化、法治化，是更好發(fā)揮政府作用的前提，也是“使市場在資源配置中起決定性作用”的基礎。
《政府投資條例》對政府投資活動進行全方位規(guī)范，從基礎上促進了市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮和實現(xiàn)。
（一）限定政府投資范圍 減少政府不必要投資
《政府投資條例》第三條第一款規(guī)定：“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主”。
這條規(guī)定首先抽象地確定了政府投資的范圍，即政府投資應當集中在“市場不能有效配置資源的領(lǐng)域”；其次，列舉了政府投資的幾個主要領(lǐng)域，比如“社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護”等領(lǐng)域，使得對政府投資范圍的限定具有可操作性；最后，明確要求政府投資項目“以非經(jīng)營性項目為主”，從反面對政府投資范圍進行限定。
從實踐工作中看，一些政府機關(guān)濫用政府投資，主要是追求盈利，混淆了政府和企業(yè)的邊界。因此，《政府投資條例》這一條款明確要求政府投資“以非經(jīng)營性項目為主”，具有很強的針對性。
（二）建立動態(tài)評估調(diào)整機制 優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)
《政府投資條例》第三條第三款規(guī)定：“國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)”。此條款對政府投資提出了更高的要求，即政府投資不僅要投向政府應當投資的領(lǐng)域，其方向和結(jié)構(gòu)還要不斷優(yōu)化。
首先，《政府投資條例》并沒有完全禁止政府投資經(jīng)營性項目，但是應當注意到的是，政府在經(jīng)營性項目上的投資不是政府投資的主要方向，并且要隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展逐漸調(diào)整。在一些領(lǐng)域，由于相關(guān)市場尚處于起步階段，政府可以投資一些經(jīng)營性項目，但當相關(guān)市場主體發(fā)展起來之后，政府投資要逐步退出。
其次，即使對于非經(jīng)營性政府投資領(lǐng)域，政府投資也有輕重緩急，也要分主次先后。政府投資不能“偏科”，也不能“撒胡椒面”，具體結(jié)構(gòu)需要定期進行科學評估調(diào)整。
最后，政府投資評估調(diào)整機制應當定期進行，這樣才能做到動態(tài)調(diào)整，根據(jù)實際情況改革政府投資方向和結(jié)構(gòu)。
（三）建立政府投資帶動作用 政府投資不能唱“獨角戲”
在深化經(jīng)濟體制改革的過程中，政府投資不能唱“獨角戲”，要認識到“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”兩者之間的主次關(guān)系。其中“使市場在資源配置中起決定性作用”為主，“更好發(fā)揮政府作用”為輔?！案玫匕l(fā)揮政府作用”主要是服務于“使市場在資源配置中起決定性作用”，這樣建立起來的才是中國特色社會主義市場經(jīng)濟，而不是政府經(jīng)濟。
《政府投資條例》第三條第二款規(guī)定，“國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款（即第三條第一款）規(guī)定的領(lǐng)域”。這說明即使是政府投資的領(lǐng)域，對民間資本而言也不是禁區(qū)。對于政府應當投資的領(lǐng)域，也要注意政府投資之后帶動民間資本投資。
總之，政府投資的目的不是將一個領(lǐng)域永遠變成政府投資的自留地，而是盡量創(chuàng)造民間資本進入的條件，盡量使得市場在更多的領(lǐng)域起到?jīng)Q定性作用，只有這樣才能更好完成經(jīng)濟機制改革任務，完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟。
二、出臺《政府投資條例》是全面推進依法治國的重要措施
全面推進依法治國，要求各個領(lǐng)域都要按照法治思維和法治方式開展工作。政府投資作為政府干預市場的重要手段，自然也不是法外之地。
長期以來由于我國政府投資相關(guān)法制不健全，使得政府投資的科學性、合法性、有效性難以保障，“拍腦袋投資”繳納高昂學費甚至滋生嚴重腐敗的現(xiàn)象較為常見?！墩顿Y條例》的出臺，有助于提升政府投資法治化水平，是全面推進依法治國的重要措施。
（一）健全政府投資決策程序，增強政府投資的科學性
《政府投資條例》對政府投資決策程序進行專章規(guī)定，要求政府投資應當根據(jù)相關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，應當事先編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。
其中，對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應當在中介服務機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。
通過這些程序性的要求，促使政府投資覺得公開透明、能夠在決策過程中聽取各方意見包括不同意投資的意見，增強政府投資的科學性，避免“拍腦袋”式政府投資。
（二）提高政府投資實施的規(guī)范化水平，避免政府投資在實施過程中走樣
《政府投資條例》不僅在政府投資決策環(huán)節(jié)進行程序把關(guān)，也高度關(guān)注政府投資的實施環(huán)節(jié)，通過多種制度設計避免政府投資在實施過程中走樣。
比如，對于政府投資在實施過程中需要變更的，《政府投資條例》規(guī)定“應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批”；再比如，《政府投資條例》還規(guī)定“政府投資項目建成后，應當按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算”，強化竣工驗收的效力和權(quán)威性，避免政府投資項目的成果不符合投資計劃，同時要求在竣工驗收合格之后財政及時結(jié)算相關(guān)款項，增強政府投資在財務上的公信力。
（三）強化對政府投資的監(jiān)督，遏制各種形式的腐敗和浪費
站在政府投資經(jīng)辦人的角度，政府投資是典型的“花別人的錢為別人做事”，這種類型的投資很容易陷入浪費甚至腐敗的困境。為此，《政府投資條例》專章規(guī)定政府投資的監(jiān)督，以強化對政府投資的監(jiān)督、遏制各種形式的腐敗和浪費。
比如，《政府投資條例》規(guī)定，投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享，通過互聯(lián)網(wǎng)政務方式增強各有關(guān)部門對政府投資監(jiān)督的效率；再比如，《政府投資條例》規(guī)定，“政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應當依法公開”，通過政務公開的方式，促使全社會對政府投資進行監(jiān)督，增強監(jiān)督效果。
這一切措施是為了遏制政府投資中的不良現(xiàn)象、減少政府投資過程中的腐敗和浪費。
三、深入落實《政府投資條例》，更好發(fā)揮政府作用
《政府投資條例》總體基調(diào)是對政府投資進行規(guī)范和限定，但這不意味著政府投資的作用被降低，相反，《政府投資條例》是促使政府更好地發(fā)揮作用的重要指南。
（一）在應當由政府投資的領(lǐng)域，政府應當加大投資
《政府投資條例》第三條第一款將政府投資的范圍列舉為“社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目”，這一方面是對政府投資范圍的限定，另一方面也是指明了政府投資的方向。
長期以來，我國政府投資在產(chǎn)業(yè)補貼和經(jīng)營性項目的資金比較多，在急需政府投資的社會公益項目等方面尚存在政府投資不足的情況。因此，《政府投資條例》的出臺，也是為政府投資轉(zhuǎn)向社會公益性項目等吹響了號角，要求實現(xiàn)政府投資的深刻轉(zhuǎn)型。
（二）對于擬投資項目，要盡快納入相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮
《政府投資條例》確定了一項基本規(guī)則，政府投資應當事先進行相關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并按照規(guī)劃來籌劃政府投資。這是對政府投資決策的制約，力圖避免“拍腦袋”式投資決策。但從另一個角度來看，也為政府籌劃投資事宜提出了明確的推進路徑，增強了政府投資的可預期性。
深入落實這一制度，實際上是要求各級政府更加重視政府投資工作，更好地發(fā)揮政府投資的作用。各級政府今后在編制社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃時，應當事先將政府投資積極納入，通盤考量，做好政府投資與其他事宜的協(xié)調(diào)。
（三）做好政府投資的說明工作，積極爭取相關(guān)群體對政府投資的支持
和企業(yè)投資不同，政府投資是花納稅人錢的公共活動，理應讓公眾知情，獲取公眾的支持。從中長期看，這不是限制政府投資，而是有利于政府投資更好地發(fā)揮作用。
一項政府投資，如果能夠積極爭取相關(guān)群體的支持，就會事半功倍，反之，政府花了很多錢，效果未必好。我國政府投資長期以來透明度不高，對公眾和相關(guān)群體的說明工作開展得不夠，使得不少政府投資（比如垃圾焚燒廠類環(huán)境公害設施投資）往往出現(xiàn)“見光死”的困局。
《政府投資條例》要求“對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應當在中介服務機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定”，這對政府投資相關(guān)機構(gòu)的工作提出更高的要求，反過來也要求政府投資相關(guān)機構(gòu)做好相關(guān)說明工作，積極爭取相關(guān)群體對政府投資的支持，這有利于更好發(fā)揮政府投資的作用。（責任編輯 韓雅潔）