四十年的改革開放，見證且推動(dòng)著城市化的快速推進(jìn)與城市的崛起。21世紀(jì)初“城市群”概念在我國的興起，不僅表明改革開放初期是否發(fā)展特大城市的歷史爭(zhēng)論被“城市—區(qū)域”的視角所取代，同時(shí)也隱含著城市建設(shè)者與研究者對(duì)于城市的美好期盼：建立空間更廣泛、功能更完善、人民更滿意的城市發(fā)展格局。近年來，我國城市發(fā)展政策相繼出臺(tái)，不斷革新著城市群的建設(shè)思路與發(fā)展格局。研究城市就應(yīng)該把它放在區(qū)域中去看，城市群治理應(yīng)克服單一城市的自利性行為傾向，協(xié)作解決區(qū)域發(fā)展中的共同挑戰(zhàn)。
走進(jìn)政策話語的“城市群”
早期中國城市群治理的政策實(shí)踐，源于“區(qū)域—城市”二分視角的探索。改革開放前二十年，我國以小城鎮(zhèn)推進(jìn)城市化的進(jìn)程。21世紀(jì)初，這一建設(shè)思路逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)和強(qiáng)化“區(qū)域”對(duì)國家和城市發(fā)展的重要性認(rèn)知，并嘗試以行政力量引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市及城市群發(fā)展。
在“區(qū)域”的層面上，改革開放不僅充實(shí)了我國城市化的物質(zhì)基礎(chǔ)，也使市場(chǎng)資本打破了中華人民共和國成立初期的均等化城市格局，成為影響城市發(fā)展的主導(dǎo)性因素。為扭轉(zhuǎn)資本所引發(fā)的中西部地區(qū)與東部地區(qū)不斷拉大的城市化差距，我國政府先后實(shí)施了西部大開發(fā)（2000）、東北振興（2003）、中部崛起（2009）等一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略。
而在“城市”的層面，包括高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等在內(nèi)的各類政策特區(qū)在城市內(nèi)部及郊區(qū)不斷涌現(xiàn)，成為推動(dòng)城市空間擴(kuò)展、強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的重要依托。以高新區(qū)為例，自2000年起國家層面先后出臺(tái)了《科技部、國家環(huán)保總局關(guān)于在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)開展創(chuàng)建ISO14000國家示范區(qū)活動(dòng)的通知》（2000）、《科學(xué)技術(shù)部關(guān)于進(jìn)一步支持國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的決定》（2002）、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》（2005）、《關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的若干意見》（2007）等一系列重要的指導(dǎo)性文件，地方城市政府也相繼出臺(tái)了各類優(yōu)惠政策。這些政策不僅推動(dòng)了所在城市的發(fā)展，更為后期強(qiáng)化城市群的互動(dòng)協(xié)調(diào)提供了基本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在一定程度上，當(dāng)前我國城市群較為成熟的地域，大多是早期產(chǎn)業(yè)政策匯聚地。
盡管“城市群”的概念在早期城市政策中較少出現(xiàn)，但通過“區(qū)域—城市”兩個(gè)層面所開展的政策布局，實(shí)際上是逐漸承認(rèn)并將城市群視為均衡區(qū)域發(fā)展、引導(dǎo)城市資本力量的重要抓手。經(jīng)過十余年的政策探索，我國逐漸明確了以行政力量引導(dǎo)地區(qū)均衡發(fā)展、推動(dòng)城市空間有序擴(kuò)展的基本建設(shè)思路，“城市群”逐漸活躍于各級(jí)政府的政策實(shí)踐之中。
2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》，強(qiáng)調(diào)“要以城市群作為優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的主體形態(tài)”，正式明確和承認(rèn)了“城市群”的重要空間作用和社會(huì)價(jià)值，即改變傳統(tǒng)的“東中西部”條狀區(qū)域發(fā)展思路，將以城市群為單位的“塊狀”區(qū)域規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。2016年出臺(tái)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，更是具體指明了我國城市群發(fā)展的基本構(gòu)想，“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競(jìng)爭(zhēng)水平，培育中西部地區(qū)城市群”。可見，城市群不再僅僅是“區(qū)域—城市”視野中的模糊角色，已成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、支撐區(qū)域發(fā)展的重要增長極。
在“城市群”正式上升為“政策話語”的同時(shí)，我國在城市治理創(chuàng)新方面的探索也不斷前行，為中觀視角的“城市群治理”積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。首先是表現(xiàn)為國家級(jí)新區(qū)的全面布局。新區(qū)力圖取代和整合以往功能單一的經(jīng)濟(jì)政策特區(qū)，通過地域空間、使命功能、行政關(guān)系、行政手段等維度的重構(gòu)實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)向區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略載體的功能嬗變，并于2014年進(jìn)入經(jīng)驗(yàn)推廣階段。其次是迭次出臺(tái)的諸多國家級(jí)城市群規(guī)劃。這些規(guī)劃不僅明確了區(qū)域發(fā)展的中心城市，更以頂層政策設(shè)計(jì)的方式指明了區(qū)域發(fā)展中跨越城市行政區(qū)劃藩籬的路徑。事實(shí)上，國家級(jí)新區(qū)多為跨區(qū)劃邊界類型的新區(qū)，甚至城市群都是跨越多個(gè)省份的行政區(qū)劃，這都印證了我國城市建設(shè)者和研究者對(duì)于城市群治理的前瞻性探索與思考。
以跨越治理為理念走向
近二十年來的城市群治理政策，并沒有停留在發(fā)展遠(yuǎn)景的宏大描述上。在此過程中，“城市群”在政策話語體系中經(jīng)歷了由模糊到明確的演變歷程，它的發(fā)展帶有鮮明的政策引導(dǎo)傾向。
行政驅(qū)動(dòng)是中國城市群治理的顯著動(dòng)因。改革開放帶來城市樣態(tài)的巨大變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各類社會(huì)資源向城市的集聚是中國城市化快速推進(jìn)的根本原因。但中國城市群的產(chǎn)生發(fā)展并非僅僅受到資本力量逐利性的引導(dǎo)，行政力量進(jìn)行能動(dòng)地前置性規(guī)劃在更大程度上推動(dòng)著我國城市群的發(fā)展及其治理實(shí)踐。因此，城市群的形成在中國最明顯的特點(diǎn)就是行政驅(qū)動(dòng)，其發(fā)展和合作最主要的實(shí)現(xiàn)措施是城市政府間的合作。作為首部跨省市的區(qū)域“十三五”規(guī)劃，《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》于2016年2月正式印發(fā)實(shí)施。這一政策打破了行政邊界這一硬性標(biāo)準(zhǔn)，以城市政府的跨域合作來進(jìn)一步釋放 “京津冀”城市群建設(shè)的巨大潛能。未來，強(qiáng)化城市政府間合作的常態(tài)化與制度化建設(shè)將是推動(dòng)中國城市群治理的基本趨勢(shì)。
區(qū)域公共物品有效供給是中國城市群治理的本質(zhì)要求。城市群的區(qū)域公共物品可被劃分為基礎(chǔ)設(shè)施類和制度類，前者是指服務(wù)于城市群建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型基礎(chǔ)設(shè)施，后者則涵蓋各項(xiàng)地方性法規(guī)、政策以及其保障措施等，兩者供給效能將極大地影響城市群及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。城市群發(fā)展的動(dòng)力之一就在于破解單個(gè)城市無法解決的區(qū)域挑戰(zhàn)，以集體行動(dòng)應(yīng)對(duì)跨越行政區(qū)劃分割所帶來的現(xiàn)實(shí)問題。城市間的密切聯(lián)系給城市的發(fā)展帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但城市間的過度競(jìng)爭(zhēng)常常損害區(qū)域的整體利益。因此，城市群治理的本質(zhì)在于提供滿足不同區(qū)域、主體與部門差異化需求的區(qū)域公共物品，以基礎(chǔ)設(shè)施和政策制度的完善推動(dòng)城市群治理水平的提高。在某種意義上，“區(qū)域公共產(chǎn)品的供給狀況及其發(fā)展反映著對(duì)區(qū)域公共問題的治理程度及其管理水平”，中國城市群治理效能的提升有賴于區(qū)域公共物品有效供給的實(shí)現(xiàn)。
跨域治理是中國城市群治理的理念走向。在實(shí)踐中，城市群已經(jīng)成為我國的主體空間形態(tài)，城市與城市之間的關(guān)系也變得更加多元，城市的抱團(tuán)趨勢(shì)和城市政府之間的博弈同時(shí)存在。跨越邊界、實(shí)現(xiàn)共贏需要可行的策略，也需要引領(lǐng)的智慧。跨域治理的理念能夠有效回應(yīng)政策議題的跨區(qū)域特質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給，增進(jìn)中國城市群治理的整體性效益。中國城市群以跨域治理為理念走向，具體體現(xiàn)在“決策—組織—操作—結(jié)果”四個(gè)層面的優(yōu)化與完善：在決策層面，應(yīng)以合作規(guī)則和行動(dòng)程序的建立促進(jìn)協(xié)作行為合法化；在組織層面，統(tǒng)籌兼顧的組織協(xié)調(diào)機(jī)制是城市合作治理的基本保障；在操作層面，需強(qiáng)化跨域治理理論在具體政策工具選擇和政策實(shí)施中的運(yùn)用；而在結(jié)果層面，應(yīng)借助有力的績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)約束強(qiáng)化合作機(jī)制的約束力。
完善推進(jìn)城市群的具體措施
自城市研究伊始，圍繞城市評(píng)價(jià)的爭(zhēng)論從未終止：城市到底是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高級(jí)形態(tài)還是一種過度擁擠即將衰敗的城市區(qū)域？這些爭(zhēng)論關(guān)心的實(shí)質(zhì)其實(shí)是城市治理的現(xiàn)實(shí)效能。
我國城市化的快速推進(jìn)深刻變革著我國既有的城市空間格局，城市群發(fā)展已成為國家與區(qū)域、國家與社會(huì)的共同關(guān)注點(diǎn)。按照新國家空間理論的觀點(diǎn)，一個(gè)國家主要的“城市—區(qū)域”在世界城市體系中的地位和全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的控制力將直接影響該國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國城市群發(fā)展問題，不再僅僅是城市政府的合作問題，更是一個(gè)關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略命題。對(duì)于中國城市群的戰(zhàn)略地位問題，當(dāng)前我國既有的政策實(shí)踐已有所回應(yīng)并不斷優(yōu)化，但在具體落實(shí)措施方面仍有進(jìn)一步完善的空間。
伴隨著城市化進(jìn)程的加快，我國城市群的治理主體愈加多元、治理內(nèi)容愈加豐富、治理手段愈發(fā)多樣，城市群以開放姿態(tài)迎接著潛在的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。但是，由于城市行政層級(jí)、城市規(guī)模控制和戶籍制度等政府干預(yù)因素，我國城市體系路徑選擇有別于其他國家。以往的政策實(shí)踐表明，我國的城市群治理依舊是由行政力量主導(dǎo)的，多元主體的有效參與并未直接出現(xiàn)于現(xiàn)有話語體系中。這既是中國城市群治理的顯著特征，亦可能是未來城市群發(fā)展的潛在障礙。如何實(shí)現(xiàn)由特色到優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化，避免“城市群戰(zhàn)略地位被過分?jǐn)U大，城市群空間范圍一擴(kuò)再擴(kuò)”等行政干預(yù)的現(xiàn)實(shí)問題，值得城市建設(shè)者與研究者的進(jìn)一步探討和共同努力。