“一帶一路”投資政治風險研究之伊拉克

編者按： “一帶一路”的順利推進與“一帶一路”國家的國內(nèi)政局發(fā)展密切相關。由于“一帶一路”地區(qū)上的許多國家對外深陷大國博弈的戰(zhàn)場，對內(nèi)面臨領導人交接、民主政治轉(zhuǎn)型、民族沖突等多重矛盾，“一帶一路”國家的政治風險已經(jīng)成為中國政策推進與中國企業(yè)走出去的最大風險。因此，對于“一帶一路”國家的政治風險進行分析與評估已經(jīng)成為當前中國國際問題研究最為急迫的任務之一。

中國網(wǎng)將以每周發(fā)布兩篇分析文章的方式，對“一帶一路”地區(qū)的60余國的政治風險進行簡要的概述與分析。本系列將持續(xù)發(fā)布30余周，共計60余篇文章。每篇文章主要圍繞該國的一般情況、投資環(huán)境、政治結(jié)構(gòu)、各方政治勢力、相關政治風險以及可能的國家戰(zhàn)略動向具體展開。

王晉 以色列海法大學政治學院博士生，海法大學國家安全研究生研究助理

孫黎 中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院海外所研究員

伊拉克位于亞洲西南部，阿拉伯半島東北部。北接土耳其，東臨伊朗，西毗敘利亞、約旦，南接沙特、科威特，東南瀕波斯灣。幼發(fā)拉底河和底格里斯河自西北向東南流貫全境。海岸線長60公里。除東北部山區(qū)外，屬熱帶沙漠氣候。伊拉克是一個多民族、多宗教的國家，民族和宗教問題錯綜復雜。在這個以阿拉伯人和庫爾德人為主的多民族國家里，生活著約3258萬（2014年4月）伊拉克人，其中阿拉伯族占78%（什葉派占60%，遜尼派占18%），庫爾德族占18%，其余為阿塞拜疆人、亞美尼亞人等，巴格達人口約為575萬，北部城市摩蘇爾、埃爾比勒、蘇萊曼尼亞及南部城市巴士拉也是人口分布比較集中的城市。伊拉克流通貨幣為伊拉克第納爾，1伊拉克第納爾=0.0052元人民幣。

伊拉克所處的底格里斯河、幼發(fā)拉底河兩河流域具有悠久的文明。公元前3000年中葉，兩河流域最早的居民蘇美爾人創(chuàng)造楔形文字、60進制計數(shù)法和圓周分割率。此后，伊拉克經(jīng)歷了古巴比倫王國、亞述帝國、后巴比倫王國、波斯、塞琉西（中國史稱條支）、安息、波斯薩珊王朝統(tǒng)治。7世紀，阿拉伯帝國興起，并迅速占領兩河流域，先后建立倭馬亞王朝（中國史稱白衣大食）和阿拔斯王朝（中國史稱黑衣大食），其中阿拔斯王朝定都巴格達。1258年，成吉思汗之孫旭烈兀攻占巴格達，受封以波斯和小亞細亞為中心建立伊兒汗國，轄區(qū)包括今伊拉克。1534年起，奧斯曼帝國開始統(tǒng)治兩河流域，直到第一次世界大戰(zhàn)期間。

1920年，伊拉克淪為英國的“委任統(tǒng)治地”。1921年，英國人從麥加哈希姆王室中選送費薩爾到巴格達建立費薩爾王朝。第二次世界大戰(zhàn)后，伊拉克與土耳其于1955年2月23日簽訂“伊土條約”，隨后英國、巴基斯坦和伊朗加入，組成巴格達防御條約組織。1958年，以卡塞姆為首的自由軍官集團發(fā)動軍事政變，推翻費薩爾王朝，宣布成立伊拉克共和國。1968年，復興黨政變上臺。1979年，薩達姆全面掌權(quán)。1980年，歷時8年的兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)。1990年8月2日，伊拉克入侵并吞并科威特，由此引發(fā)海灣戰(zhàn)爭。此后，聯(lián)合國對伊拉克實施了近13年制裁。

2003年3月20日，伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)。4月9日，美軍攻占巴格達，薩達姆政權(quán)被推翻。5月1日，美國總統(tǒng)布什宣布伊拉克主要戰(zhàn)事結(jié)束。2008年12月，美伊雙方簽署《美伊友好合作戰(zhàn)略框架協(xié)議》和《駐伊美軍地位協(xié)議》，并于2009年1月起生效。2009年6月，駐伊拉克美軍撤離伊拉克主要城鎮(zhèn)，8月31日撤出在伊拉克作戰(zhàn)部隊，并將駐伊拉克美軍人數(shù)減至5萬人。2011年12月，美國從伊拉克撤出全部作戰(zhàn)部隊。2003年7月，美駐伊拉克當局任命25名伊各派人士組成伊拉克臨時管理委員會（簡稱“臨管會”）。2004年6月，伊拉克臨時政府成立。6月8日，聯(lián)合國安理會一致通過第1546號決議，決定全面恢復伊主權(quán)，結(jié)束對伊拉克占領。

伊拉克政治概況

伊拉克是聯(lián)邦制國家，設總統(tǒng)委員會、總理府和議會，實際行政權(quán)力掌握在以總理為首的部長內(nèi)閣手中。內(nèi)閣成員由總理推選，總理還擔任武裝部隊總司令職務。伊拉克地區(qū)政府擁有行使立法、行政和司法的權(quán)利，地區(qū)政府可以按照需要的方式實行管理，并有權(quán)建立自己的“安全組織”，如警察部隊、治安部隊和衛(wèi)隊等。地區(qū)政府在不違反國家憲法的前提下，可以起草自己的法律，確立自己的行政權(quán)力機構(gòu)以及行使這些權(quán)利的機制；憲法承認庫爾德地區(qū)和其作為一個聯(lián)邦地區(qū)現(xiàn)有的權(quán)力。伊拉克最高伊斯蘭委員會是伊拉克什葉派組織中勢力最強、影響最大的政黨。庫爾德斯坦民主黨是伊拉克庫爾德地區(qū)第一大政黨。

伊拉克直至2003年前都是由復興黨控制的一黨執(zhí)政專制，2003年薩達姆·侯賽因政權(quán)被推翻后，伊拉克開始政權(quán)重建工作。2005年5月3日，在美國的占領下，伊拉克過渡政府正式宣誓就職。2005年8月底出臺永久憲法草案，并在10月舉行的全民公決中獲得通過，規(guī)定伊拉克實行聯(lián)邦制，石油資源歸全體人民所有，薩達姆集團分子不得參政。但各派在國家生活中的地位、聯(lián)邦制、資源分配等問題上尚存爭議。

2005年12月，伊拉克選舉產(chǎn)生戰(zhàn)后首屆正式議會。2010年3月，伊拉克舉行戰(zhàn)后第二屆國民議會選舉。2014年4月，伊拉克舉行第三屆國民議會選舉。9月，伊拉克組建戰(zhàn)后第三屆政府，海德爾·阿巴迪接任馬利基成為伊拉克新一任政府總理。而來自伊拉克庫爾德自治區(qū)兩大執(zhí)政黨之一的庫爾德斯坦愛國聯(lián)盟福阿德·馬蘇姆當選為伊拉克政府總統(tǒng)。本屆伊拉克議會共有議員328名，任期為4年。當前伊拉克國內(nèi)主要政黨主要有全國聯(lián)盟：以什葉派政治團體為主體，由法治國家聯(lián)盟、伊斯蘭最高委員會、薩德爾運動等30余個政治團體組成，主席為民族改革運動領導人賈法里，核心人物為總理阿巴迪、副總統(tǒng)馬利基、伊斯蘭最高委員會領導人哈基姆、什葉派宗教人士薩德爾等；全國力量聯(lián)盟：由團結(jié)改革者聯(lián)盟、阿拉伯人聯(lián)盟等黨團組成的遜尼派政治聯(lián)盟，領導人為副總統(tǒng)努賈伊菲，核心人物為副總理穆特拉克和議長朱布里等；愛國聯(lián)盟：跨教派政治聯(lián)盟，領導人為副總統(tǒng)阿拉維；庫爾德聯(lián)盟：主要由庫爾德斯坦民主黨、庫爾德斯坦愛國聯(lián)盟等庫爾德人政黨及土庫曼自由者組織等13個政治團體組成，核心人物為前總統(tǒng)、庫愛盟主席塔拉巴尼和庫區(qū)政府主席、庫民黨主席巴爾扎尼。

伊拉克經(jīng)濟概況

石油工業(yè)是伊拉克的經(jīng)濟支柱，原油儲量排名世界第三，僅次于沙特阿拉伯和伊朗，傳統(tǒng)上提供95%的國家外匯收入。1980年代，由于兩伊戰(zhàn)爭大量的戰(zhàn)爭開銷以及石油生產(chǎn)能力的破壞，伊拉克政府不得不緊縮開支，大量借款，并拖延還款時間。戰(zhàn)爭造成的經(jīng)濟損失估計超過1000億美元。1988年戰(zhàn)爭結(jié)束后，隨著采油和管道設施的重建，石油出口逐步恢復。

伊拉克在1990年8月出兵占領科威特，隨之受到國際社會的經(jīng)濟制裁。1991年1月開始的海灣戰(zhàn)爭造成的破壞嚴重打擊了伊拉克的經(jīng)濟。伊拉克政府開支對軍隊、保安部隊和支持政權(quán)的力量傾斜，無助于經(jīng)濟的恢復。自1996年12月聯(lián)合國的石油換食品計劃有限度的改善了普通伊拉克平民的生活條件。在該計劃下，伊拉克被允許出口限量的石油以換取食物、藥品和一些基礎設施備件。

1999年12月起，聯(lián)合國安理會準許伊拉克在該計劃下出口盡可能多的石油以滿足人道救濟的需求。石油出口達到了戰(zhàn)前四分之三的水平。不過，28%的伊拉克石油出口收入被用于聯(lián)合國賠償基金和支付聯(lián)合國的相關管理開支。2001年，由于全球經(jīng)濟疲軟和油價下跌，造成伊拉克國民生產(chǎn)總值下降。在2003年美軍占領伊拉克以后，伊拉克通過和國際石油巨頭合作，積極恢復國內(nèi)的石油產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)后重建工作中，油氣工業(yè)發(fā)展成為了伊拉克的最主要的國家戰(zhàn)略，為此伊拉克制定了雄心勃勃的油田開發(fā)和增產(chǎn)計劃，自2008年以來伊拉克舉行了至少四輪碳氫化合物勘探與開發(fā)招標活動。2008年11月和2010年5月，伊拉克石油部與包括美孚、英國石油、中石油等在內(nèi)的國際石油公司簽署了長期石油和天然氣勘探與開發(fā)合同。

表一：國際能源機構(gòu)2012年對伊拉克油氣產(chǎn)量和出口量展望預測

數(shù)據(jù)來源：《2012世界能源展望》

2012年，伊拉克石油產(chǎn)量自1990年以來首次超過了300萬桶，超過了伊朗，成為OPEC（歐佩克）成員國僅次于沙特阿拉伯的第二大產(chǎn)油國。2010-2012年間，伊拉克石油產(chǎn)量增長了13%，每天的產(chǎn)量和出口增加了50萬桶。應當說，在2012年之前，隨著伊拉克社會秩序的漸趨穩(wěn)定，伊拉克經(jīng)濟尤其是石油產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力不斷恢復，伊拉克擁有大量的剩余產(chǎn)油能力并對國際市場發(fā)揮直接或間接作用的潛力也是可能存在的。總之，戰(zhàn)后伊拉克恢復重建和油氣工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略正在使這個油氣資源豐富的國家，逐漸變成名副其實的產(chǎn)油大國。當時有跡象表明，伊拉克有可能逐漸發(fā)展成為國際石油市場的極其重要和關鍵的角色，其對國際能源安全的重要性可能不亞于西半球能源新版圖的貢獻。

中伊關系

1958年8月25日中伊建交以來，兩國關系發(fā)展順利。1990年海灣危機爆發(fā)后，中國根據(jù)聯(lián)合國有關決議中止了與伊拉克的經(jīng)貿(mào)、軍事往來。海灣戰(zhàn)爭后，中國根據(jù)安理會“石油換食品”計劃與伊拉克進行了一些經(jīng)貿(mào)交往。2003年，伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)，中伊雙邊關系受到影響。戰(zhàn)后，中伊關系實現(xiàn)平穩(wěn)過渡和發(fā)展。2004年7月，中國駐伊拉克使館復館，10月，兩國互派大使。2014年12月，中國駐埃爾比勒總領事館開館。2003年10月，在西班牙馬德里舉行的伊拉克重建捐助國會議上，中國宣布為伊拉克重建提供2500萬美元人道主義援助。2014年9月，中國向伊拉克提供6000萬元人民幣人道主義援助。

表二：中國伊拉克雙邊貿(mào)易額（億美元）

年份	2008	2009	2010	2011	2012	2013
貿(mào)易額	25.71	51.37	98.6	122	175	242

數(shù)據(jù)來源：中國海關；中國外交部；相關媒體

2003年之后，中國企業(yè)尤其是石油企業(yè)同伊拉克的合作日益增多。長期以來，伊拉克一直希望吸引中國的資金來幫助伊拉克國內(nèi)的經(jīng)濟建設，特別希望中國資本投入伊拉克國內(nèi)的基礎設施建設、石油開采和其他服務領域。2009至2012年，在伊拉克舉行的四輪勘探開發(fā)合同招標中，以中國公司所獲合同最多。目前伊拉克已是中國第六大原油進口來源國。而中國也非常重視伊拉克市場。2014年，伊拉克是中國在阿拉伯國家的第三大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額達285億美元，同比增長14.6%。中國從伊拉克進口原油2858萬噸，同比增長21.5%。

伊拉克投資政治風險

當前伊拉克國內(nèi)仍然面臨著一系列的投資挑戰(zhàn)。在石油領域，伊拉克的石油產(chǎn)業(yè)相對落后，制約了海外投資者效益的進一步提升。首先，目前伊拉克大幅度增產(chǎn)的原油缺乏出口銷路，不論是煉油還是出口設施，伊拉克都存在瓶頸限制，需要盡快升級其煉油設施以加工更多的原油。在南部地區(qū)，伊拉克石油出口已經(jīng)在開足馬力進行，而北部地區(qū)的出口能力飽受蓄意破壞一直受限，需要擴大出口能力，增加出口數(shù)量。其次，大規(guī)模增產(chǎn)計劃同時需要大量天然氣和水的注入，以維持油田壓力和提高原油產(chǎn)量。伊拉克擁有伴生天然氣可以利用，由于缺乏天然氣加工能力，伊拉克目前大量的伴生天然氣白白燒掉了。此外，伊拉克在努力保持電力需求增長同步的同時，電力短缺和電荒卻是伊拉克社會生活的常態(tài)，電力部門的現(xiàn)代化也需要額外的電力供應。伊拉克計劃 2015 年增加 20GW 的電力，發(fā)電項目的延遲意味著電力供應難以滿足預計的石油工程項目需求。發(fā)展額外的電力能力，確保充足的電力供應，也是伊拉克政府面臨的緊迫任務之一。

其次伊拉克國內(nèi)政治局勢動蕩，國內(nèi)面臨著十分嚴峻的安全威脅。伊拉克油氣管道總長度約7000千米，是恐怖分子攻擊的主要目標之一。伊拉克境內(nèi)共有3條國際原油管道，目前只有伊拉克—土耳其輸油管道(ITP)在運營，其他兩條都已停用。進入2014年以來，伊拉克境內(nèi)長期肆虐的“伊斯蘭國”更是一路攻城略地，攻占了伊拉克西部、北部和中部大量地區(qū)，甚至直接威脅到伊拉克首都巴格達的安全。盡管伊拉克政府軍和地方武裝以及美國為主導的國際社會對于伊拉克境內(nèi)的極端主義武裝團伙進行了一系列的打擊，而且在近期成功的收復了中部重鎮(zhèn)提克里特，但是“伊斯蘭國”仍然在伊拉克西部具有較強勢力，伊拉克國內(nèi)的安全形勢不容樂觀。

第三是伊拉克國內(nèi)面臨著日益嚴重的教派和民族分歧，中央政府孱弱。以石油開采為例，伊拉克石油資源并未按宗派人口平均分布，大多數(shù)已知碳氫化合物資源集中在南部什葉派地區(qū)和少數(shù)庫爾德人北方地區(qū)，遜尼派少數(shù)控制的石油資源較少。石油資源控制權(quán)是庫爾德人與

其他集團之間矛盾與沖突原因之一。2007年，作為伊拉克聯(lián)邦的官方統(tǒng)治機構(gòu)的庫爾德地方政府通過了自己的碳氫化合物法。在缺乏伊拉克管理碳氫化合物投資的國家法律的情況下，庫爾德地方政府與一些外國企業(yè)簽訂了石油生產(chǎn)分成、開發(fā)和勘探的合同，開始勘探自己的石油資源。庫爾德地方政府與伊拉克中央政府在主權(quán)問題上的沖突繼續(xù)不斷。伊拉克北方石油公司擴大基爾庫克油田產(chǎn)量的計劃一直受到庫爾德地方政府的反對，庫爾德地方政府堅持認為，基爾庫克的增產(chǎn)計劃需要得到庫爾德地方政府的合作和批準。伊拉克石油部堅持認為，所有碳氫化合物合同必須與聯(lián)邦政府簽署，庫爾德地方政府地區(qū)生產(chǎn)的石油也必須通過聯(lián)邦政府的石油運輸公司統(tǒng)一運輸和出口。庫爾德地方政府和伊拉克中央政府之間的矛盾，嚴重影響了外來投資者對于伊拉克石油開采的信息和效率。

第四，伊拉克石油產(chǎn)業(yè)當前基礎設施薄弱，亟需外來資金和技術(shù)進行幫助和維護。目前伊拉克共有13座主要煉廠，其中僅4座為大型煉廠；名義煉油能力為79.7萬桶/日，實際煉油能力僅為52.3萬桶/日，且由于戰(zhàn)爭破壞以及年久失修，煉油設施開工不足。隨著伊拉克大油田的相繼開發(fā)，伊拉克國內(nèi)相對薄弱的開采技術(shù)和資金短缺問題日益突出，亟需提高國內(nèi)煉油能力。

總的來看，目前，伊拉克現(xiàn)政權(quán)維持脆弱的平衡和穩(wěn)定，總體權(quán)力格局不會大變。近期亂局的爆發(fā)意味著伊拉克新一輪動蕩開始，預期伊拉克戰(zhàn)爭蔓延到南部油區(qū)和庫區(qū)的可能性不大，雖然安全風險趨于上升，但總體可控。長期來看，該國由教派、種族和部落相交織的矛盾以及地區(qū)和國際外部環(huán)境可能導致伊拉克動蕩長期化、常態(tài)化和復雜化。隨著石油產(chǎn)量的增長，該國的石油出口收入創(chuàng)歷史新高，仍面臨一定的經(jīng)濟風險。油氣設施日益成為攻擊目標。法律法規(guī)不完善，配套法律體系未建立，未來發(fā)生變動的可能性很大，且與外國公司簽署的技術(shù)服務合同周期長，面臨較高的政策法律風險。石油收入未能惠及民眾，伊拉克民眾和石油公司工人罷工及游行示威活動日益頻繁，影響大油田項目正常運營，社會文化風險較高。

伊拉克國內(nèi)安全局勢不容樂觀，尤其是伊拉克中部和西部地區(qū)不存在外來投資的安全基礎；此外伊拉克北部由于中央政府與庫爾德地方政府之間的矛盾，也對外來大規(guī)模投資造成了一定的干擾。伊拉克國內(nèi)的石油資源豐富，需要我們認真的分析當前的伊拉克國內(nèi)局勢，規(guī)避可能出現(xiàn)的投資風險。