周其仁：對移動互聯(lián)出租車，應(yīng)給予包容性管制

2015年3月18日，中國社科院信息化研究中心主辦、北京大學法律經(jīng)濟學研究中心協(xié)辦的互聯(lián)網(wǎng)與城市交通政策研討會召開。本文為北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁的發(fā)言內(nèi)容。 互聯(lián)租車服務(wù)是否應(yīng)該被鼓勵發(fā)展，是否會破壞原有的公共交通秩序，是否能夠給我們的生活真正帶來便利？周老師認為，創(chuàng)新性破壞雖然存在，但未來的技術(shù)趨勢將不可避。

一、城市交通的約束條件和管制的必要性 在互聯(lián)網(wǎng)時代的大背景下，城市交通改革中出現(xiàn)一系列不同的想法和矛盾，政府、消費者、出租車公司和出租車司機都有各自的考慮，但同時也面臨著一些共同的限制。

出租車屬城市交通，城市有什么特點？最簡單直白，城市的特點就是在有限的空間里聚集了很多人。不是鄉(xiāng)土社會，人們互相知根知底。城市社會聚起來的是陌生人，數(shù)量大且流動，互相不熟知，所以建立信任的麻煩大。但因為分工程度高，城市人又非常需要彼此合作。這是第一點。為什么陌生人非集聚到一起，最根本的解釋是聚到一起收入高。這也意味著城市人的時間比較貴。這是第二個特點。再一個特點是城市人通常比較貴的時間，分布很不均勻，上班、回家、約會、出差，甚至娛樂，都有準時的要求，而這些時間節(jié)點的分布不均衡，波峰、波谷差別很大。大家看城市交通，忙時堵得要命，閑時又空空如也。這些特點，是解決城市交通問題的約束條件。

為什么出租車要管制？首先是 安全問題。如果可以隨便用車把人拉走，那么車輛就有可能成為作案工具。說放開營運似乎容易，一旦出事就一定收回，來來回回最后就“均衡”在管制上了。背后的理由，其實就是 城市大量陌生人的互相服務(wù)，要以安全為前提。 政府既然管制，就要對被管制對象負責任，起碼要讓被管制的公司和司機吃飽飯。由于交通載荷的時間分布不均勻，導致出租車牌照的最優(yōu)數(shù)量很難確定。若按峰值水平發(fā)放牌照，那么高峰過后，很多出租車就沒業(yè)務(wù)。因此，出租車牌照似乎難以達到供需平衡。高峰時價格浮動，出高價者先得車，也不是不可以，問題是怎樣實現(xiàn)？如果讓乘客與出租車當街砍價，高峰時段的城市道路就堵死了。在沒有合適的技術(shù)手段對付這些難題之前，出租車的發(fā)牌數(shù)供給不足、行價格管制等等，是這個行當?shù)某B(tài)。我第一次去華盛頓的時候，看到出租車分很多顏色，不同顏色的車去不同的區(qū)，絕不能跨區(qū)運營。后來讀管制經(jīng)濟學，知道有個“俘虜理論”，政府實行管制，反過來也被管制對象 “管”著，反正各有各的籌碼。

二、移動互聯(lián)的新風 現(xiàn)在，移動互聯(lián)加到傳統(tǒng)的城市出租車服務(wù)里來，進展很快，提出不少值得研究的新問題。請各位看看以下幾點能不能成立：

第一，移動互聯(lián)為在陌生人之間建立信任，提供了一把利器。在傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)上，人們很難知道對方的真實身份， “你不知道我是一條狗”。但移動互聯(lián)網(wǎng)基于手機，而在實名制下，每一部手機對應(yīng)一個確定的人。這對建立陌生人之間的信任而言，是革命性的進步。比如，司機知道打車的是誰，打車的也知道司機是誰，雙方都可以在服務(wù)平臺上查到。車開到哪里了，也不難實時全程監(jiān)控。為何移動互聯(lián)在許多行業(yè)所向披靡？我的理解，就是它能降低建立信任的成本，突破城里人需要合作但又難以建立信任的壁壘。這一點要引起市長、交管局、出租汽車公司、司機和消費者的足夠重視。

第二，移動互聯(lián)的出租車服務(wù)能降低空駛率，釋放城市道路資源，緩解城市在某些時段最大的制約。城市為什么會擁堵，還不是造車的成本低，造路的成本高，所以造路的速度永遠追不上造車的步伐？移動互聯(lián)的出租車服務(wù)可以大大降低空駛，等于增加道路資源的供應(yīng)，司機也不用那么辛苦“掃馬路”找顧客，燃料的消耗、污染的排放都可以節(jié)約，這非常可取。 移動互聯(lián)出租車唯一的“問題”，是 它對原有的秩序帶來了沖擊。其實所有技術(shù)進步都面臨這樣的局面。當年汽車的發(fā)明沖擊了馬車業(yè)務(wù)，引發(fā)過抗議，有的地方政府就規(guī)定汽車不能開得比馬車快。但是從長遠看，新技術(shù)新模式最終是勢不可擋的。

我們現(xiàn)在討論的“專車”，將來也可能又變成既得利益者，因為城市交通模式還在不斷改變。最近日本有一群人倡議“都市無汽車”，用安全方便的軌道電車來取代汽車。不知道前景如何，不過一旦要落地發(fā)展，所有汽車包括現(xiàn)在熱火得很的專車和出租車，也都會面臨挑戰(zhàn)，這是“進步”的題中應(yīng)有之義。

?當然，當下的情況是出租車司機眾多，涉及大量現(xiàn)實利益，政府處理的時候的確要妥善，因為既得的格局一旦大變，會觸犯即得利益。城市交通也不是專車一家可以包打天下的，在可見的未來，出租車服務(wù)還是離不開。所以這里的問題，用老話說就是“手心手背都是肉”。希望各方可以退一步，從常識的角度，回到城市交通的整體約束條件，探討在新技術(shù)、新商業(yè)模式?jīng)_擊下如何改善城市出行問題，立足現(xiàn)實，面向未來。

三、從程序合理性出發(fā)的問題解決思路 我們過去討論問題比較注重本質(zhì)合理性，即事情最合理的狀態(tài)是什么樣的，應(yīng)該是什么樣的。但是現(xiàn)代城市出行問題面臨的是空間、人口、時間和新技術(shù)等攪在一起的事，有完全不同的利益和角度，使得人們尋找完全一致的本質(zhì)合理性變得有困難，所以要特別注意程序合理性。所謂程序合理性，就是遇到即便在本質(zhì)合理方面一時難以達成一致意見，也要有一套辦法來面對現(xiàn)實問題，推進實際問題的改善。

從程序合理性的角度，對移動互聯(lián)出租車的出現(xiàn)，考慮以下幾點。

第一，就是剛才高會長講的 包容性管制的方針。中國人口眾多，空間資源有限，城市管理經(jīng)驗還不足，不依靠新技術(shù)是沒有出路的。當年傳統(tǒng)電信遭遇IP電話沖擊，也是民間小企業(yè)先進入，但一下子就打下去了。后來有進步，兩年前鬧微信收費，總算有驚無險。一定要有個全民共識，即新技術(shù)雖然會沖擊舊秩序，但包容一點，長久帶來的利益會更大。包容性管制要強調(diào)心態(tài)開放、手段靈活、留有余地。通俗一點說，至少“君子動口不動手”，討論歸討論，什么意見都可以說，但除非有很大的把握，不要貿(mào)然一刀就把新事物砍下馬。

第二， 放權(quán)給城市。出租車是一個高度地方化、城市性的事務(wù)，少有跨城的互動效果。中國有600多個城市，各個城市的擁堵程度、道路資源、交管局的關(guān)注點、以及出行的供求狀況可能都不相同。這本是一個大國進行制度創(chuàng)新的很好的環(huán)境。應(yīng)該把適合放下的權(quán)放下去，把相應(yīng)的責任也放下去，讓各個城市去解決出行問題，避免一下子做出一個全國性的反應(yīng)。幾百個城市將互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)出租車行業(yè)結(jié)合，會產(chǎn)生很多不同的方案。交通部可以對各個城市進行評估，選出好案例進行表揚，然后參照其經(jīng)驗進行全國立法。城市事務(wù)由城市決策，成熟了再立法，先城市立法再慢慢上升為全國法律，這會是比較合理的解題步驟。

第三， 法無禁止則可為。如果講道理，那各種意見總都有些道理。但要講法律，現(xiàn)行法規(guī)中有哪一條說移動互聯(lián)網(wǎng)叫車是非法的？并沒有這樣一句話。要明確，移動互聯(lián)網(wǎng)出租服務(wù)，不是現(xiàn)有法律定義過的任何出租車服務(wù)，現(xiàn)有法律沒有、也不可能有那么了不得的先見之明，把移動互聯(lián)出租車預先就納入管制范圍。不要隨意擴大原來法律的適用范圍。法無禁止則可為，這是創(chuàng)新最重要的制度保證，也是程序合理性中重要的一環(huán)。當然，人們總會擔心新技術(shù)帶來負面影響。那就收集信息，提出分析，供修法或立新法參考。現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)打車出現(xiàn)的時間不夠長，數(shù)量也不夠大，誰也不能打包票說不會出事。但是，若專車帶來人身財產(chǎn)的損傷，有刑法管；若存在欺詐行為，歸合同法、欺詐法等裁定。不管用什么手段，只要危及他人生命財產(chǎn)安全，總是有法可依的。如果沒有對他人和公共利益的損害，不應(yīng)貿(mào)然就禁止。新業(yè)務(wù)在競爭中沖擊老業(yè)務(wù)，不是“損害”，否則多開公交、多修地鐵、發(fā)展新型城市交通都可能沖擊出租車收益，動不動游行抗議就沒有市場經(jīng)濟。法國的巴師夏寫過一則經(jīng)濟學寓言，蠟燭商要起訴太陽，因為太陽光幾乎免費普照，所以減少了市場買蠟燭的需求。

問題是，太陽真的侵犯蠟燭商了嗎？ 我國古代的治理，有一條叫民不舉、官不究。現(xiàn)在不少事，民不舉、官非究不可。我以為不能動不動就宣判“非法經(jīng)營”，說這也“黑”，那也“黑”的。 過去國家包辦一切，所有人都是國家這個超級公司的雇員，你說這個不讓干，總要安排人們干點別的什么。現(xiàn)在絕大多數(shù)是民營就業(yè)，你不讓干這個、又不讓干那個，還不管人家的飯，那就要非常慎重。民間在市場上每找到一條新路，就能增加就業(yè)還交稅，這涉及到國民經(jīng)濟的大局。