蔣震：理順政府間財政關系 建立現代財政制度

蔣震 中國社會科學院財經戰略研究院助理研究員、財政學博士

十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出全面部署，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。十八屆四中全會進一步提出“建設社會主義法治國家”的總目標。構建法治化、規范、穩定的政府間財政關系，是建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性的重要基礎，也是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，在目前全面深化改革的大背景下，顯得尤為迫切。在國情復雜的大國治理中，如何采取分權治理模式，構建中央和地方之間有機的財政關系，不僅涉及財稅領域，更是延伸到中央和地方之間事權、財權劃分以及財力分配的綜合邏輯體系。

合理劃分政府間事權， 明確政府職能邊界

合理劃分政府間事權的前提是，明晰政府的職能與職責邊界；恰當處理好政府與市場、社會的關系，是解決這個問題的核心。政府的事權主要包括四個方面。

一是維護國家獨立、主權和領土完整，維護政治和社會穩定。中央政府統一承擔國防、外交、國家安全等事關維護國家獨立、主權和領土完整的事權；維護政治與社會穩定方面，則應根據受益范圍來確定，區域性事權可由地方政府屬地承擔，而當地方政府履職沒有到位，導致不斷演變為全國性問題時，應適時轉給中央政府承擔。

二是制定市場規則，維護市場秩序。中央政府的事權應定位于制定市場規則和監督地方執行結果，加強宏觀調控的職責和能力，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，并監督考核地方政府。中央應充分聽取了解本轄區市場秩序基本情況的地方政府意見，賦予地方政府維護本地市場秩序的一定自主權，該事權需按受益范圍確定由哪級政府承擔。一旦市場秩序問題不斷演變為全國性問題時，則應適時轉給中央政府直接承擔。

三是維護社會公平正義。社會公平正義很大程度上是通過公共服務均等化來實現的。中央政府應承擔制定公共服務均等化標準的事權，規定基本或保底標準，并允許地方根據自身財力狀況，適當提高標準、增加種類，由地方政府承擔提供公共服務的事權。這既能保證實現公共服務均等化，又能兼顧各地區的發展差異，保證一定水平的激勵。但是，如果地方政府沒有足夠能力提供基本或保底標準的公共服務，那么中央政府應給予“兜底”，這也屬于中央政府的事權。

四是保護生態環境。中央政府應承擔制定生態環境保護規則、標準的事權，并直接承擔全國性或者區域性生態環境保護的事權；地方政府承擔本轄區內生態環境保護的事權。

此外，為了更好地利用地方政府的信息優勢，中央政府的某些事權可以委托給地方政府承擔，但不宜太多。而且，中央政府必須要因此承擔相應的支出責任，以轉移支付形式向地方政府給足相應財力。中央政府獨立承擔的事權盡可能由中央自身機構完成，少用委托地方政府完成的方式。中央自身機構能力不足的，應加強自身能力建設。

平衡政府間財權，完善地方稅收體系

各級政府所承擔的事權衍生出各自的支出責任，進一步引出政府間財權劃分的需要。政府間財權劃分的基礎是各級政府承擔事權的范圍。有利于各級政府有效履行事權，是政府間財權劃分選擇集中還是分散的基本原則和依據，也是完善地方稅收體系的基本邏輯，即事權和支出責任相適應，支出責任和財權相適應。在各級政府承擔事權時，應以財權劃分為主，財力分配為輔。各級政府承擔的事權及其衍生出的支出責任，須與財權相適應。

一是按照受益原則設計地方稅。如果稅基的價值和轄區財政支出之間有著密切的相關關系，那么該稅適合作為地方稅，典型的是房地產稅。因此，應該在穩定宏觀稅負的前提下，推進房地產稅立法，將房地產稅作為地方稅主體稅種。

二是應將最終消費環節的稅劃為地方稅。目前，引發地方政府投資沖動、替代市場配置資源等行為的重要原因，是增值稅共享稅制度問題。由于增值稅與投資規模關聯度非常大，一定程度上導致地方政府熱衷于招商引資，盲目擴大投資規模。一旦將最終消費環節的稅種劃給地方政府，將引導地方政府更加重視培育地區發展環境，注重“投資效益”，這與地方政府承擔的事權范圍是一致的。

三是應賦予地方政府一定的自主設置地方稅的權限。各地區發展差異極大，產業結構特點各有不同，應賦予地方一定的自主權，設計適合于本地區的地方稅種。這不僅可以使地方政府有效地利用本地區的資源稟賦以獲取財力，也有利于提高征管效率。

協調政府間財力分配， 實現適度財力均等化

政府間財力分配主要是通過轉移支付制度實現的。確保各地區實現適度的財力均等化，這是中央政府的重要職能與職責。轉移支付的功能定位有以下方面。

第一，彌補欠發達地區的必要財力缺口。我國區域發展差距較大，經濟欠發達地區即使擁有充分的財權，其實際財力規模可能依然與承擔事權的必要財力之間有一定的缺口，這種情況下，中央政府必須發揮“二次財力分配”功能。

第二，中央將部分事權委托給地方政府，或者中央為鼓勵地方承擔一些外溢性較強的區域性公共服務，為此中央須承擔相應的支出責任，通過轉移支付方式，給予地方政府一定的財力補助。

第三，一些突發性的、不可預料的重要事項，例如重大自然災害等，為了有效應對此類事項帶來的影響，中央通過轉移支付給予地方一定的財力補助。

綜上所述，十八屆三中全會提出的“事權和支出責任相適應”的原則，實際上是政府間事權劃分、財權劃分、財力分配三個層次的統一。在推動政府間財政關系的法治化中，應首先由最高立法機關制定各級政府的事權范圍。然后，測算各級政府的支出責任，并以此為依據，確定各級政府所擁有的財權。同時，改革現有轉移支付制度，建立起與政府間事權劃分、財權劃分相適應的轉移支付制度。