【觀察與思考】

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握新形勢下我國城市發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持黨對城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，堅(jiān)持把城市作為有機(jī)生命體系統(tǒng)謀劃，推動城市發(fā)展取得歷史性成就，我國新型城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展能級、規(guī)劃建設(shè)治理水平、宜業(yè)宜居水平、歷史文化保護(hù)傳承水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升。7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行，習(xí)近平總書記在重要講話中總結(jié)新時代以來我國城市發(fā)展成就，分析城市工作面臨的形勢，明確做好城市工作的總體要求、重要原則，部署了城市工作七個方面的重點(diǎn)任務(wù)：著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市、著力建設(shè)舒適便利的宜居城市、著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市、著力建設(shè)安全可靠的韌性城市、著力建設(shè)崇德向善的文明城市、著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。其中，七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中的第一項(xiàng)就是著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。

我國始終注重優(yōu)化城市體系

城市體系是國家城市發(fā)展進(jìn)程中必然面臨的一個重大問題。改革開放尤其是新時代以來，中國城市發(fā)展成就顯著，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)型。我國城鎮(zhèn)化率2011年超過50%，2024年達(dá)67%，國民經(jīng)濟(jì)的空間體系不僅從過去以傳統(tǒng)村落體系為主體骨架轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代城鎮(zhèn)體系為主體骨架，而且城市規(guī)模和形態(tài)體系也在發(fā)生深刻變化。

改革開放以來，基于經(jīng)濟(jì)活動空間聚散的不同，我國城市體系的方針政策不斷進(jìn)行調(diào)整，城市體系也得以不斷優(yōu)化：1980年提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，1990年提出“嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中等城市和小城市”，1996年提出“逐步形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系”，2001年提出“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用”，2002年提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，2006年提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，2011年提出“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，2017年提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。此次中央城市工作會議，明確要求著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，意義重大。我國擁有超大規(guī)模市場優(yōu)勢，在面臨經(jīng)濟(jì)增長放緩、分化及換擋壓力的當(dāng)下，加快現(xiàn)代化城市體系的優(yōu)化發(fā)展，不僅能夠解決資源過度集聚或者過度分化帶來的問題，而且有助于充分釋放經(jīng)濟(jì)潛能尤其是創(chuàng)新潛能，推動高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕及全面現(xiàn)代化。

城市體系的演化規(guī)律

城市體系是由不同尺度的城市功能區(qū)相互聯(lián)系、有機(jī)組合而形成的空間系統(tǒng)，其演化規(guī)律受經(jīng)濟(jì)社會活動空間聚集力與擴(kuò)散力的共同支配。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不同階段，因聚集力與擴(kuò)散力的大小和作用不同，城市體系的演化進(jìn)程呈現(xiàn)出顯著的差異。

當(dāng)城鎮(zhèn)化率不到50%時，城市體系處于聚集力主導(dǎo)的階段。在城市的主導(dǎo)規(guī)模和形態(tài)方面，呈現(xiàn)為從小城鎮(zhèn)到大城市的梯度躍遷；城市體系從各個空間區(qū)位的小城小鎮(zhèn)與周邊城鎮(zhèn)交互的多中心單層嵌套體系，轉(zhuǎn)向大中城市主導(dǎo)的多中心多層嵌套體系。當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過50%后，一些中心城市的過度集聚使得城內(nèi)的擁擠成本超過跨城的運(yùn)輸成本，進(jìn)而使聚散力發(fā)生新的變化：在空間集聚力發(fā)揮作用的同時，空間擴(kuò)散力開始增強(qiáng)并發(fā)揮作用。要素流動也隨之呈現(xiàn)新的變化：農(nóng)村要素向城市大范圍集聚，中心城市要素向周邊城市小范圍擴(kuò)散；周邊城市的高端要素向中心城市集聚，中心城市的低端要素開始向周邊擴(kuò)散。通過在中心城市周邊建設(shè)新城，或相鄰城市依托基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通而逐漸接近，形成緊密聯(lián)系的城市群體，這些城市群體成為城市體系的主體空間形態(tài)。隨著城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升，城市體系轉(zhuǎn)向由城市圈群主導(dǎo)的多中心、多形態(tài)嵌套體系：全域經(jīng)濟(jì)內(nèi)形成城市群體系及城市群之外的都市圈和城鎮(zhèn)等體系，城市群內(nèi)部形成都市圈及城鎮(zhèn)的城市體系，都市圈內(nèi)部形成多中心城區(qū)體系。這時的城市體系已是多種形態(tài)相互嵌套的大中小城市及小城鎮(zhèn)共存的體系。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長、城市化率的快速提升，我國現(xiàn)代化城市體系的形態(tài)和規(guī)模，先是經(jīng)歷了從小城小鎮(zhèn)主導(dǎo)階段（城鎮(zhèn)化率40%以前）到大城市主導(dǎo)階段（城鎮(zhèn)化率40%～60%）；在2011年城鎮(zhèn)化率超過50%以后，城市體系進(jìn)入都市圈、城市群主導(dǎo)時代；2024年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也接近50%，意味著我國由都市圈群主導(dǎo)，小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市、都市圈、城市群等多形態(tài)并存的現(xiàn)代化城市體系即將到來。

我國優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的方向與路徑

當(dāng)前，新一代信息技術(shù)等正在深刻改變經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間規(guī)模和成本，進(jìn)而影響甚至改變城市的聚散力，加快了多形態(tài)并存的城市體系的發(fā)展進(jìn)程。此次中央城市工作會議提出，“著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，這為優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系指明了方向。首先，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，意味著都市圈和城市群包括在我國的現(xiàn)代化城市體系中。其次，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，意味著縣城將作為城鎮(zhèn)化的重要載體被分類推進(jìn)建設(shè)，一部分是處于都市圈和城市群內(nèi)的縣城，一部分是處于都市圈和城市群之外的縣城，二者都是城市體系的重要組成部分。最后，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，意味著現(xiàn)代城市體系是包含城市圈群、大中小城市、小城鎮(zhèn)多種形態(tài)，且相互嵌套和協(xié)調(diào)發(fā)展的體系，從而避免了單中心城市規(guī)模的過度膨脹。總之，根據(jù)本次中央城市工作會議精神，順應(yīng)空間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，多中心、多形態(tài)嵌套的城市體系是優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的基本方向。具體而言，國家層面形成由城市群以及城市群外的都市圈、大中城市、小城小鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市體系；每個城市群內(nèi)部又形成都市圈以及都市圈外的大中城市和小城小鎮(zhèn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)體系；都市圈內(nèi)則形成由中心城市引領(lǐng)、大中城市和小城小鎮(zhèn)協(xié)同構(gòu)成的體系。

此次中央城市工作會議指明了優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的路徑，即通過抓兩端來帶動整體優(yōu)化：既要“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，又要“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，最終實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)。抓住這兩端，不僅可以進(jìn)一步優(yōu)化多形態(tài)嵌套的城市體系，而且通過抓住鄉(xiāng)頭城尾的縣城，可以形成以城市為本底的多形態(tài)嵌套的城鄉(xiāng)體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力”“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等目標(biāo)。

進(jìn)一步優(yōu)化我國的現(xiàn)代化城市體系，應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)人口在城鄉(xiāng)之間、都市圈與城市群內(nèi)外的大中小城市和小城鎮(zhèn)集聚和流動。人口是城市與區(qū)域發(fā)展的核心，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系必須結(jié)合各地實(shí)際，大致框定全國城市群的數(shù)量及人口規(guī)模、各城市群內(nèi)城鎮(zhèn)的數(shù)量及人口規(guī)模、各城市群內(nèi)的都市圈內(nèi)的中心區(qū)數(shù)量及人口規(guī)模，著力于構(gòu)建多中心、多形態(tài)嵌套的城市體系，最終目的是讓城市群包含著大都市圈、大中小城市、小城鎮(zhèn)，既讓不同形態(tài)的城市保持合理規(guī)模，又讓多種形態(tài)的城市實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓中小城市與小城鎮(zhèn)化解中心城區(qū)的負(fù)外部性問題。

進(jìn)一步優(yōu)化我國的現(xiàn)代化城市體系，應(yīng)注重培育能有效支撐國內(nèi)國際雙循環(huán)的全國城市產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)體系。這需要根據(jù)人口、公共產(chǎn)品、軟硬件環(huán)境的布局，結(jié)合非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工的空間布局及轉(zhuǎn)移趨勢，依托全國統(tǒng)一大市場，培育以多形態(tài)城市為空間載體的多層嵌套、分工合作的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈體系。尤其是，還需要根據(jù)不同地區(qū)自然稟賦和公共服務(wù)水平，完善相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等公共功能區(qū)，構(gòu)建全國一體化和網(wǎng)絡(luò)化的城市公共產(chǎn)品體系，應(yīng)基于全國城市群、都市圈和城市以及城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)的分布趨勢，布局尺度不同、聚集密度不同的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。

（作者：倪鵬飛，系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）