堅持城鄉融合發展，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，著力構建城鄉融合發展新格局，是推進中國式現代化的必然要求。習近平總書記強調：“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路?！蓖七M城鄉融合發展，不僅是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的關鍵舉措，更是推動經濟社會高質量發展、實現全體人民共同富裕的必然選擇。

1.實施新一輪農業轉移人口市民化行動

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農業轉移人口市民化工作。習近平總書記指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵”“從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題”。加快農業轉移人口市民化，就是讓能進城愿進城的人，更快更好融入城市?！多l村全面振興規劃（2024-2027年）》明確提出“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”，這一行動是促進城鄉要素自由流動的關鍵舉措，對推動城鄉公共服務均等化、縮小城鄉差距、實現城鄉融合發展具有重要作用。

深化戶籍制度改革。戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的程度。推進以人為核心的新型城鎮化，戶籍制度改革是關鍵。在推進城鄉融合發展的進程中，除個別超大城市外，放開放寬落戶限制成為關鍵舉措。為此，應全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，簡化落戶手續；完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制，使積分落戶更加公平、合理、靈活。完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，提高戶籍登記、遷移便利度。實施這些改革措施，就是要為農業轉移人口提供更加公平的落戶機會，促進人口的合理流動。

增加基本公共服務供給。在城鄉融合發展的大背景下，推動公共服務隨人走是實現基本公共服務均等化的關鍵。應增加常住人口可享有的基本公共服務項目，將更多與民生密切相關的服務納入其中。按照常住人口規模優化基本公共服務設施布局，根據不同區域的人口密度和需求特點，合理規劃學校、醫院、養老機構等設施。在人口密集的新城區，加大學校和醫院的建設力度；在老齡化程度較高的社區，增加養老服務設施。推進居住證與身份證功能銜接，使居住證承載更多的公共服務功能。健全以居民身份證號碼為標識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務提供機制，穩步實現基本公共服務由常住地供給、覆蓋全部常住人口。

保障進城農民土地權益。土地是農民的重要財產，也是他們的生活保障。在推進農業轉移人口市民化過程中，要保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作為農民進城落戶的條件。規范開展農村不動產確權登記頒證工作，明確土地和房屋的產權歸屬，為農民的土地權益提供法律保障。探索建立自愿有償退出的辦法，對于那些已經在城市穩定就業和生活，且有意愿退出土地權益的農民，給予合理的補償。可以通過土地流轉市場，將土地承包權流轉給其他經營主體，讓農民獲得相應的租金收益；對于宅基地，可以由村集體按照市場評估價格進行回購，或者通過宅基地整治，將節余的宅基地指標進行交易，讓農民得益。建立健全土地權益退出的監管機制，確保補償標準合理、程序規范，保障農民的合法權益不受侵害。

2.構建城鄉統一的資源要素市場

中共中央、國務院印發的《關于加快建設全國統一大市場的意見》指出，“打造統一的要素和資源市場”，這對于促進城鄉融合發展具有重要意義。

統一城鄉建設用地市場。統籌增量與存量建設用地。省級政府部門在制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標，保障鄉村重點產業和項目用地。積極盤活城市存量土地和低效用地，通過城市更新、產業園區改造等方式，提高土地利用效率。完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過將農村閑置的建設用地復墾為耕地，獲得的建設用地指標在城鄉之間調劑使用，增強土地管理的靈活性。必須規范有序穩妥開展城鄉建設用地增減掛鉤，確保騰退的建設用地指標可納入土地利用年度計劃，實現土地資源的合理配置。

推動人才、技術下鄉。鄉村振興靠人才、靠資源。要廣開引進人才渠道，引導人才、技術等要素規范有序向鄉村流動。強化校地企合作，充分發揮高校、科研院所專家人才資源優勢，通過選派科技副縣長、科技鎮長等方式，推動科技、信息、資金、管理等要素向鄉村匯聚。注重促進鄉村本土人才回流，以鄉情親情為紐帶，鼓勵引導在外科技人才、大學畢業生、優秀企業家等返鄉就業創業，為家鄉發展注入新動力。搭建平臺成就人才，注重搭建創業平臺，引導高校、科研院所在基層設立分支機構，與地方優勢企業共建產業研究院、創新實驗室等，以產業需求為導向確定研究項目，推動科技成果轉化；注重搭建服務平臺，發揮專家人才的智力優勢，常態化開展送科技下鄉、專家田間行、鄉村振興大講堂等活動，把新模式、新技術、新品種送到田間地頭、廠房車間，幫助解決實際困難；搭建“互聯網+技術推廣+問題答疑”服務平臺，方便基層及時接收優質技術服務。

3.把縣域作為統籌城鄉發展的關鍵環節

習近平總書記強調，“要順應城鄉融合發展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構”?？h域作為連接城市與鄉村的關鍵紐帶，是實現城鄉公共服務均等化、推動產業協同集聚發展的關鍵環節，對促進城鄉融合發展起著不可替代的重要作用。

促進城鄉公共服務均等化?？h域是城鄉融合的關鍵節點，政府在規劃層面應打破以往城鄉分割的規劃模式，將城鎮與鄉村視為一個有機整體進行統籌規劃。根據人口分布、產業布局等因素，統一規劃交通、供水、供電等基礎設施。加大對農村地區的投入力度，補齊農村基礎設施和公共服務的短板。加大對農村學校的資金投入，改善教學設施，提高教師待遇，吸引優秀教師到農村任教。通過實施城鄉學校結對幫扶計劃，提升農村學校的教育質量。加強農村醫療衛生機構建設，完善醫療設備配置，提高醫療服務水平。建立城鄉醫療聯合體，實現人才、技術、管理等資源的共享，讓農村居民能夠享受到與城市居民同等水平的醫療服務。

把鄉鎮打造成為鄉村治理中心、農村服務中心和鄉村經濟中心。強化鄉鎮政府的社會管理職能，加強社會治安綜合治理，維護農村社會穩定。建立健全矛盾糾紛調解機制，及時化解農村各類矛盾糾紛，做到小事不出村、大事不出鎮。完善鄉鎮公共服務設施，提高公共服務水平。推動“最多跑一次”改革向鄉鎮延伸，建立綜合便民服務平臺，實現政務服務一站式辦理。積極支持農產品批發市場、加工流通企業向鎮域集聚，形成“加工在鎮、基地在村、增收在戶”的產業發展格局。發展農資供應、土地托管、統防統治等生產性服務業，以及餐飲休閑、物流配送、養老托幼等生活性服務業，為農村居民提供更多就業機會和生活便利。

推動縣域產業協同集聚發展?？h域產業協同集聚發展是實現城鄉融合發展的重要支撐。以現代種養業和農產品加工業為基礎，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系。在縣城，建設農產品加工園區，吸引大型農產品加工企業入駐，打造農產品加工產業集群。利用縣城的交通、物流、人才等優勢，發展農產品精深加工，提高農產品的附加值。在小城鎮，結合本地資源優勢和產業基礎發展特色產業。一些具有自然風光和歷史文化資源的小城鎮，發展鄉村旅游、休閑農業等產業；一些傳統的農業大鎮，發展農產品初加工、農資生產等產業。發揮各類產業園區的帶動作用，引導縣域產業集聚發展。完善產業園區的基礎設施和配套服務，制定優惠政策，吸引企業入駐。加強產業園區與周邊農村的產業對接，帶動農村產業發展和農民增收。

（作者：丁茂戰，系東南大學中國特色社會主義發展研究院首席專家、江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）