全國政協(xié)委員陸銘：推進“人財?shù)亍备母?助力新型城鎮(zhèn)化

近年來，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，宅基地的閑置問題日益凸顯。近日公布的《中共中央 國務院關于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出，扎實做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。

宅基地價值得不到充分釋放帶來哪些影響？如何在依法保障進城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)利的同時，有效盤活利用閑置宅基地？為此，證券時報記者專訪了全國政協(xié)委員、上海交通大學中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘。他認為，宅基地不僅導致土地利用效率下降，還會引發(fā)資源錯配。建議加快推廣宅基地改革試點的經(jīng)驗，多渠道盤活農(nóng)村宅基地使用。

宅基地閑置引發(fā)資源錯配

證券時報記者：造成農(nóng)村宅基地閑置的因素有哪些？宅基地無法有效盤活對于釋放其價值有何不利影響？

陸銘：當前我國宅基地閑置現(xiàn)象較為嚴重，從實地調(diào)研的體感來看，實際閑置率可能高于2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的18.1%的全國農(nóng)村宅基地閑置率。這不僅導致土地利用效率下降，還會引發(fā)資源錯配。具體而言，人口流出地區(qū)大量宅基地閑置，而在人口流入地區(qū)，建設用地指標受限，住房供應不足。這種區(qū)域間的不平衡對人口流動和資源配置效率產(chǎn)生了不利影響。

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，其使用權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，且遵循“一戶一宅”的原則。當村民決定長期甚至永久離開本村時，同村村民往往也處于流出狀態(tài)，這會導致村內(nèi)缺乏宅基地使用權(quán)的市場需求，宅基地使用權(quán)難以有效實現(xiàn)其市場價值。

同時，包括外來創(chuàng)業(yè)人員、鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的非本村居民，在農(nóng)村長期工作卻無法通過購買宅基地或宅基地上的房屋來獲得長期穩(wěn)定的住房。這種政策限制對希望在農(nóng)村發(fā)展的人群帶來不便。

多種方式盤活閑置宅基地

證券時報記者：為更好服務鄉(xiāng)村全面振興，您認為宅基地制度應如何改革？

陸銘：建議加快推廣宅基地改革試點的經(jīng)驗，堅持“實踐先行，政策指導，法律兜底”，允許各地分類規(guī)劃，以多種方式盤活閑置的宅基地。

鼓勵不同地區(qū)分類規(guī)劃。一方面，在了解農(nóng)村居民需求時，要在假設農(nóng)村宅基地允許自愿買賣且價格合理，在城里就業(yè)和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解農(nóng)民和潛在的宅基地使用者對宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓的意愿。另一方面，結(jié)合村莊的資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、歷史文化等特征，統(tǒng)籌農(nóng)戶意愿、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、基礎設施建設等，對不同地區(qū)的農(nóng)村進行分類規(guī)劃。

同時，要因地制宜，多渠道盤活農(nóng)村宅基地使用。對已經(jīng)發(fā)揮經(jīng)營性用途（如民宿、餐飲、文旅等）的宅基地可以納入集體經(jīng)營性建設用地，直接入市進行交易。在一些經(jīng)濟較活躍的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地正在發(fā)揮重要的鄉(xiāng)村振興功能，不僅現(xiàn)存的宅基地可轉(zhuǎn)化用途，而且還可通過“點狀供地”增加配套的建設用地供應。

“人財?shù)亍备母镏菩滦统擎?zhèn)化

證券時報記者：2025年乃至“十五五”時期，在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，哪些方面仍存堵點，需加快改革步伐？

陸銘：在新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，核心問題在于人、土地和財政轉(zhuǎn)移支付三個關鍵領域。

比如在人口方面，中國現(xiàn)行戶籍制度改革已取得積極進展，且推進速度有所加快。但在部分一線和準一線城市，戶籍制度改革仍面臨較大挑戰(zhàn)。戶籍壁壘會對相關地區(qū)集聚人才和提升創(chuàng)新能力產(chǎn)生不利影響。

在一些非經(jīng)濟大省的省會城市，大量外來人口選擇不在當?shù)芈鋺?。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此類人群擔心在城市落戶會影響在老家農(nóng)村的權(quán)益。實際上，黨的二十屆三中全會明確，農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后，其在老家的宅基地資格權(quán)、農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)和集體收益分配權(quán)不受影響。然而，一些進城務工人員對此政策尚未充分理解。

土地方面，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展是個跨地區(qū)資源再配置的過程，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是跨地區(qū)進行的，不能簡單理解為本地城市與本地農(nóng)村間的融合。因此，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要實現(xiàn)建設用地使用權(quán)的跨地區(qū)配置。