人大代表尹中卿：新預算法法律追責方面亟待加強
尹中卿 全國人大代表、全國人大財政經濟委員會副主任委員。圖/CFP
按日程安排，昨日上午，各代表團審查計劃報告和預算報告。
新預算法自2015年1月1日實施以來，預算編制與執行是否達成了全口徑預算透明、公開的立法宗旨？地方政府性債務“開閘”后，預算法是否發揮了“開前門、堵后門”的作用？對此，新京報專訪全國人大代表、全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿。尹中卿自2008年開始擔任全國人大財政經濟委員會副主任委員，經歷了預算法修改的全過程。
今年預算報告相比去年有亮點
新京報：十二屆全國人大四次會議審查的預算報告，是不是首次完全按照新預算法的要求，進行的預算審查？
尹中卿：預算編制有一個過程，去年十二屆全國人大三次會議審議的預算報告，還沒有完全按照新預算法的要求來編制2015年的預算。可編制2016年預算，從全國到省市縣鄉，都應該按照新預算法的要求編制。
新京報：今天（8日）審議的預算報告跟去年的相比，有明顯變化嗎？
尹中卿：預算法已經頒布一年半了，正式實施也有一年多了。開始我很擔心，預算法是不是走得有點快？但現在看來，跟去年的預算報告相比，今年的報告在貫徹實施新預算法方面有了比較大的改進。
新京報：具體體現在哪些方面？
尹中卿：比如全口徑的預算編制方面，取得了一定進展；專項轉移支付不僅提供了項目預算，也同時提交了地區預算草案。而且，在人代會之前提請財經預算審查時，有關部門提交了中央公共投資項目預算，這是個很大的變化，盡管編得還是有些粗，還有代編的項目，但這是個好開端。
地方政府性債務總體風險可控
新京報：去年置換了部分政府債務，允許地方政府把當年債務，通過發行三年、五年甚至十年的債券，也就是置換債，不必當期償還。一些學者有不同看法，認為擴大了債務規模，而且這些債務本來就是地方政府該還的，可置換后，相當于納入到預算中償還。
尹中卿：雖然并沒有減少地方債務的規模，可是通過置換，納入到預算中償還，規范了地方政府債務的舉借、使用、管理、償還程序，把地方政府債務放到了陽光之下，因此整體上是規范化的。當然，這種做法對于押解地方政府債務、減少地方債務風險，沒有充分發揮作用。下一步我們的監督重點就是避免債務置換之后，有的地方政府繼續變相舉債。
新京報：監督檢查中，有沒有發現其他問題？
尹中卿：按預算法的要求，地方政府債務分類納入預算，這是很好的，可也有新的問題出現。比如去年發行的1千億專項債券，是歸到了政府性基金中來償還的，并沒有放到債務里面，使債務本身又不明晰了。
新京報：沒有納入“債務”分類的地方政府性債務還有哪些？
尹中卿：所有的或有債務都沒有納入，還有政府承擔擔保責任的債務，以及國有企業借的、投融資平臺借的，政府性基金借的等等。
新京報：怎么解決這個問題？
尹中卿：我覺得現在應該研究，怎樣對政府債務實行全口徑管理，也就是說把所有的債，別管是放到一般預算中，還是放到專項債務里，或者是短期債務、長期債務，省政府發的債務、融資平臺的借債，對于所有的地方政府債務實行全口徑管理，全面監督資金從哪兒來、用于什么項目、用什么來償還。
新京報：目前地方政府性債務的風險到底有多大？
尹中卿：總體風險可控，不過個別地方還是有風險的，情況比較復雜，因為政府可用財力不一樣，比如西部一些經濟欠發達地區，經濟規模小，稍微借點債，債務率就很高；東部發達地區盡管債務規模大，不過可用財力雄厚，債務率并不高；還有的地區，政府一般性財政收入少，可是土地出讓金高。我認為，赤字也好債務也好，都不可怕，可怕的是債務過快增長、不透明地增長，特別是不透明的增長，這是值得警惕的。
部門預算60%資金沒提請人大審查
新京報：轉移支付制度改革進行的怎么樣？
尹中卿：原來是專項轉移支付、一般轉移支付各占一半，但專項轉移支付一般對應的都是項目，（審批權）分散在各個部委手中，所以導致了“跑部錢進”、資金分散化碎片化等問題，甚至容易出現腐敗和浪費。所以預算法要求競爭性領域的專項轉移支付都要清理、整治合并，降低專項轉移支付的比重。這項改革比較難，因為涉及原來的利益格局。
新京報：具體進展如何？一年多來專項轉移支付降低了多大比重？
尹中卿：現在剛剛開始，盡管專項專治，一般轉移支付的比重有所增加，專項轉移支付的數量也減少了將近一百項，但目前，專項轉移支付的比重還是比較多。
新京報：部門預算的編制情況如何？發現了哪些問題？
尹中卿：去年人代會審查的預算，部門預算是98個部門，可實際上中央預算部門和單位是156個，也就是說，當時有40%的部門（60多個部門），60%的資金并沒有提請人大審查。預算法要求，所有的部門都要編制部門預算、都要提請人大審查，在這方面我們做得還是不夠的。
新京報：具體哪一類部門的預算沒有提請審查呢？
尹中卿：比如一些半官方的行業協會，原來從部委轉化來的行業協會。
政府采購情況有的地方沒公開
新京報：預算公開方面存在什么問題？
尹中卿：預算公開的目的是要接受公民、法人和企業納稅人的監督，讓納稅人知道自己的錢是怎么花的。我覺得在提高預算的民主性和法制性方面，還有待加強。有些地方還是要拖，沒有按期公開。公開的內容還不夠完備，三公經費一般都公開了，可是政府采購情況、關于轉移支付情況的說明等等，有的地方還沒有公開。
新京報：按照規定，該公開沒公開，應該被問責。
尹中卿：預算法過去實施二十年，沒有一個地方或者單位，因為違反預算法受到了處理，導致預算法成了軟法。新預算法強化了法律責任，規定對于違反預算法的單位，單位的負責人以及直接責任人員要受到處理，因此新預算法被形容為給沒有牙齒的“老虎”，裝上了鐵嘴鋼牙。可實施一年多來，法律責任追責這方面還是亟待加強，一些該被追責的單位和人員沒有受到處理，例如法律規定不準違規擔保，還有單位和干部違規擔保，而且沒有受到處理。
新京報：你如何評價新預算法實施一年多來的效果？
尹中卿：整體來說成績還是很大的，可還有不少難盡人意之處，還要日積月累，讓預算法真正發揮效果。
新京報：對于下一步的預算監督工作，有什么建議？
尹中卿：這次會議我提交了《關于要修訂加快全面修訂預算法實施條例》的建議，新預算法已經頒布了一年半了，可《預算法實施條例》還沒有修改。《預算法實施條例》很重要，是政府如何落實預算法的行政法規，相當于一個行為準則。
新京報：《預算法實施條例》的修改卡在了哪里？
尹中卿：去年6月國務院法制辦公布了《預算法實施條例》征求意見稿，但是大家的分歧比較大，這個征求意見稿是由財政部起草的，有的專家學者提出，財政部也是政府部門，由財政部起草是不夠的，所以我提出來要讓國務院法制辦牽頭，財政部、中國人民銀行、稅務總局、海關總署、發改委等在內共同起草。
★新聞內存
地方政府性債務是否堵住“后門”
新預算法一個突出變化是地方政府性債務“開閘”，“開前門堵后門”，現在看來，新預算法是否堵住了“后門”？
對此，尹中卿說，去年圍繞幾個大的問題進行預算監督，第一個就是地方政府性債務。過去不允許地方政府借債，但一些地方政府往往違規借債，所以預算法修改時，采用了“關后門開前門”的做法，允許舉債加以規范。
去年8月份，全國人大常委會聽取了國務院關于地方政府性債務的報告，最后決定對于2015年到期的地方政府債務3.2萬億，全額進行置換，大致為地方政府債務節省了2千億利息支出。